«Замах на рубль, а удар на копейку», или Об очередных упущенных возможностях КС РФ

Автор обращается к проблеме, которую мы подняли в предыдущем номере «Налоговеда»¹. Публикации вызвали отклики читателей, предлагаемая статья – продолжение дискуссии по теме

Недавно Конституционный Суд РФ в очередной раз дал конституционно-правовую оценку правового регулирования платы за загрязнение окружающей природной среды. Судя по тексту принятого Постановления от 05.03.2013 № 5-П, Суд с этой задачей не справился.

История вопроса

Плата за негативное воздействие на окружающую среду предусмотрена статьей 16 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». При этом существенные элементы платы установлены Постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 (далее – Постановление Правительства РФ № 632), а также письмами министерств и ведомств, которые не только не были зарегистрированы в Минюсте России, но даже не публиковались для всеобщего сведения.

Законодатель в Федеральном законе от 27.12.2000 № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» отнес эти платежи к налоговым. МНС России в лице налоговых органов взыскивало эти платежи до 2002 г. в качестве налоговой недоимки.

Постановление Правительства РФ № 632 было обжаловано в Верховном Суде РФ на предмет несоответствия трем федеральным законам, включая НК РФ. Основной аргумент – правовое регулирование налогового платежа не отвечает критерию законности. Решением ВС РФ от 28.03.2002 № ГКПИ2002-178Постановление признано незаконным (недействующим). Определением Кассационной коллегии ВС РФ от 04.06.2002 № КАС 02-232 решение оставлено в силе.

Конституционный Суд РФ по заявлению Правительства РФ вынес Определение от 10.12.2002 № 284-О, которым разрешил Правительству РФ не исполнять это решение Верховного Суда РФ.

Суд признал плату за загрязнение окружающей природной среды фискальным сбором неналогового характера, а Постановление Правительства РФ № 632 – действующим как не противоречащим Конституции РФ. Основной аргумент КС РФ: если платеж неналоговый, его элементы могут устанавливаться на подзаконном уровне. В данном случае Закон такое правовое регулирование делегировал на уровень Правительства РФ.

Во второй раз Конституционный Суд РФ проверял конституционность правового регулирования этих платежей в части установления льгот.

Заявитель (Верховный Суд Татарстана) поставил перед Конституционным Судом РФ вопрос: вправе ли органы исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с территориальными органами Министерства природных ресурсов РФ и Госкомсанэпиднадзора России освобождать от платы за загрязнение окружающей природной среды отдельные организации?

Такое право предусмотрено подпунктом «б» пункта 4 Постановления Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия».

По итогам рассмотрения жалобы по существу Конституционный Суд РФ принял Постановление от 14.05.2009 № 8-П, которым признал неконституционным спорное положение Постановления Правительства РФ. При этом Суд сослался не только на превышение Правительством РФ своих полномочий, но и на нарушения конституционного принципа равенства между субъектами экологических правоотношений.

В третий раз заявитель, специализированная организация по сбору и вывозу мусора ООО «Тополь», обжаловал в Конституционный Суд РФ неконституционность правового регулирования платы за загрязнение окружающей природной среды в части установления субъекта платежа.

Доводы заявителя и аргументы в его пользу

Из положений Федерального закона «Об охране окружающей природной среды» следует, что плательщиком должно быть лицо, которое в результате своей хозяйственной и иной деятельности наносит ущерб (негативно изменяет) качеству окружающей природной среды (ст. 1 и 16). При этом размещение отходов производства и потребления считается разновидностью такого загрязнения.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»² под размещением отходов понимается их хранение и захоронение.

Приведенное нормативное регулирование явно недостаточно для определения субъекта платежа – загрязнителя окружающей природной среды. Нетрудно заметить, что все виды плательщиков такого платежа могут не совпадать в одном субъекте. Налицо правовая неопределенность по существенному элементу налогообложения – субъекту платежа.

Наличие такой неопределенности подтверждают многочисленные и противоречивые разъяснения Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Дополнительной иллюстрацией правовой неопределенности служит арбитражная практика, сформировавшаяся на уровне ВАС РФ, которая не устанавливает надлежащего правонарушителя – плательщика рассматриваемых платежей.

Многим заинтересованным лицам, следящим за этим процессом, обоснованно казалось, что Конституционный Суд РФ, передавая жалобу ООО «Тополь» на рассмотрение в открытом судебном заседании, признает такое правовое регулирование спорных платежей неконституционным.

Такие надежды внушала прецедентная практика ЕСПЧ и ранее высказанные правовые позиции Конституционного Суда РФ.

Европейским судом по правам человека признано, что с точки зрения соблюдения требований Конвенции о защите прав человека и основных свобод³ (1950 г., г. Рим) в целях обеспечения уплаты налогов и иных обязательных платежей государство вправе принимать такие фискальные законы, какие оно сочтет желательными (абз. 2 ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции), при условии что предпринимаемые им в этой сфере меры не переходят в область произвольной конфискации⁴.

Как указал⁵ Конституционный Суд РФ, закон неконституционен, если не дает точного определения такого существенного элемента тарифообложения, как субъект.

КС РФ также указал⁶, что неопределенность норм в законах о налогах может привести к произволу государственных органов и должностных лиц в их отношениях с налогоплательщиками и к нарушению равенства прав граждан перед законом. Если существенные элементы налога или сбора устанавливаются исполнительной властью, то принцип определенности налоговых обязательств подвергается угрозе, поскольку эти обязательства могут быть в упрощенном порядке изменены в худшую для налогоплательщика сторону.

В Постановлении от 28.02.2006 № 2-П КС РФ сделал попытку приблизиться к практике европейских государств и сдержать произвол Правительства РФ в части правового регулирования обязательных публичных фискальных сборов неналогового характера.

«Гора родила мышь»

Конституционный Суд РФ в Постановлении № 5-П признал спорную норму Закона неконституционной только в отношении специализированных организаций и только в 2009 году. Неконституционным также признан 5-кратный повышающий коэффициент, но только для определенной правовой ситуации.

Текст Постановления значителен по объему. Тезисно мотивы Суда выглядят следующим образом:

• право каждого на благоприятную природную среду – конституционная ценность;
• федеральный законодатель наделен широкой дискрецией по ее защите;
• спорный платеж, установленный законом, – не налог, а фискальный сбор, и Правительство РФ может участвовать в его регулировании;
• при этом на этот платеж также распространяется принцип конкретности, ясности и недвусмысленности;
• ни Закон «Об охране окружающей среды», ни Закон «Об отходах производства и потребления», ни Закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»⁷ не устанавливают однозначно плательщика платы за размещение твердых бытовых отходов;
• не позволяют установить такого плательщика и подзаконные нормативно-правовые акты Правительства РФ, Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерства регионального развития РФ, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору;
• устранить правовую неопределенность (осуществить интерпретацию законодательства, дать судебное истолкование нормам) могут высшие суды в рамках конституционных полномочий;
• ВАС РФ определил с 17.03.2009 в качестве плательщиков этих платежей специальные субъекты (сборщики отходов), ВС РФ оставил в качестве плательщиков предприятия-загрязнители;
• для поддержания конституционного принципа доверия граждан к закону и действиям государства такие лица, как заявитель (специализированные организации по сбору и вывозу мусора), не должны нести новой обязанности до обнародования судебного акта, ее определившей; разумный срок адаптации к новой обязанности – до конца 2009 года;
• сверхлимитное загрязнение влечет повышенный (5-кратный) платеж; спланировать свои действия (доходы, расходы, объем собранных отходов и размер будущих платежей) субъект может только точно зная свои обязанности; возлагать на заявителя 5-кратную ответственность без предварительного установления обязанности неправомерно.

Такое решение Конституционного Суда РФ явно не соответствует ожиданиям правоприменителей – вместо того, чтобы признать неконституционным явно дефектное правовое регулирование одного из обязательных публичных платежей, Суд в очередной раз поставил на нем свою заплатку.

Таким образом, Конституционный Суд РФ допускает, что такой существенный элемент публичного платежа, как его плательщик, может быть установлен не нормами права, а судебным толкованием! При этом Суд признает, что ВАС РФ и ВС РФ по-разному определяют такой субъект. После такого решения Суду следует ждать аналогичных конституционных жалоб от других лиц (плательщиков), которых определил ВС РФ.

Суд прошел, а проблемы остались

Ненадлежащее правовое регулирование платы за загрязнение окружающей природной среды выражается не только в нечеткости формулировок закона в части субъекта платежа.

Так, сейчас, спустя 10 лет после Определения КС РФ от 10.12.2002 № 284-О, существует целый ряд дефектов правового регулирования.

Административные органы, выполняющие надзор, контроль и взыскание недоимок, разнообразны (прокуратура, областные управления, министерства, комитеты, службы), их действия не скоординированы.

Экологический налог, предусмотренный первой редакцией НК РФ, так и не принят.

Названные дефекты правового регулирования стали причиной многочисленных судебных конфликтов.

***

Судя по Постановлению № 5-П от 05.03.2013, Конституционный Суд РФ рассчитывает, что законодатель сам поймет свои упущения и сам их исправит. Но стоит напомнить, что еще в 2006 г. Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин отмечал, что принятие закона позволило бы обновить устаревшую систему правового регулирования экологических платежей и снять все вопросы о природе платежа и его уплаты⁸. Тем не менее закон о плате за негативное воздействие на окружающую природную среду так и не принят.

Представляется, что после принятия указанного Постановления такой закон не будет принят никогда. В очередной раз поддержав в целом неконституционное правовое регулирование платы за загрязнение окружающей природной среды, Конституционный Суд РФ будет вынужден возвращаться к нему снова и снова.

_________________________
¹ См.: Пепеляев С.Г. Как слово наше отзовется…; Действие во времени постановлений ВАС РФ, ухудшающих положение налогоплательщиков. Тематический круглый стол // Налоговед. 2013. № 4.

² См.: Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ (в ред. от 28.07.2012).

³ Ратифицирована Федеральным законом от 30.03.1998 № 54-ФЗ.

⁴ См.: п. 2 раздела «The law» Решения ЕСПЧ от 06.11.2003 по заявлению № 63343/00 («Рошка против России») о вопросе допустимости жалобы.

⁵ См.: Постановление КС РФ от 23.12.1999 № 18-П.

⁶ См.: постановления КС РФ от 08.10.1997 № 13-П и от 11.11.1997 № 16-П.

⁷ См.: Федеральный закон от 30.12.2004 № 210-ФЗ (в ред. от 30.12.2012).

⁸ См.: Зорькин В.Д. Конституционная природа налогового права // Налоговое право в решениях Конституционного Суда Российской Федерации 2005 года. Сборник докладов на конференции. М.: Волтерс Клувер. 2007. С. 17.
_________________________