О двух постановлениях Конституционного Суда РФ

А. Бланкенагель, профессор кафедры публичного права, российского права и сравнительного правоведения юридического факультета Берлинского университета им. Гумбольдта (ФРГ)
E-mail: nalogoved@nalogoved.ru

Все вышло как-то не так

Общество подало ходатайство на получение лицензии на розничную продажу алкогольных напитков в Комитет Ставропольского края по пищевой и перерабатывающей промышленности, торговле и лицензированию. Комитет в предоставлении лицензии отказал.

Общество решило отказ не обжаловать и потребовало возврата уплаченной госпошлины.

После неудачных попыток ее получить посредством решений арбитражных судов компания обратилась в Конституционный Суд РФ, который в результате рассмотрения дела вынес Постановление от 23.05.2013 № 11-П.

Основные аргументы КС РФ

Конституционный Суд РФ определяет госпошлину как законно урегулированное, возмездное публично-правовое обязательство уплатить определенную сумму как условие совершения юридически значимого действия уполномоченным государственным органом.

Интерес представляет возмездность платежа, который, по мнению Суда, не характеризуется строгой эквивалентностью. Но структурные элементы возмездности представлены пропорциональностью и справедливостью госпошлины, что перемещает ее в сторону эквивалентности деяния государственного органа.

Как указывает Конституционный Суд РФ, возврат необоснованно уплаченных сборов зависит от соответствующего законодательного регулирования. Возврат государственных сборов или пошлин предполагает определение его правил и оснований. При этом Суд, ссылаясь на положения Налогового кодекса РФ, где регулируется обязательство государственных органов возвратить уплаченные налоги, приходит к выводу, что закон не предусматривает возврата госпошлины после отклоненного ходатайства на получение лицензии для продажи алкогольных напитков⁴.

В Постановлении № 11-П перечислен ряд вспомогательных аргументов. Принцип определенности законов, регулирующий взимание налогов и сборов, распространяется и на возврат уплаченных сборов. Кроме того, подчеркивается широкая дискреция законодателя при регулировании государственных сборов и условий их возврата. Аргументация окончательно подкрепляется описанием практики арбитражных судов.

Определенное недоумение вызывает тот факт, что КС РФ не анализирует отношений государства и гражданина в случае уплаты государственных сборов, которые он, дав свое определение понятия сбора (пошлины), охарактеризовал в качестве возмездных. Если они возмездные, то в чем заключается услуга государственного органа и была ли она оказана?

Суду следовало затронуть и другую проблему. Если лицензионный сбор был направлен на то, чтобы покрывать расходы рассмотрения ходатайства на получение лицензии, то его размер по сравнению со сборами в других подобных делах был явно завышен. Конституционный Суд РФ решил эту проблему, выявив функцию сбора при ходатайстве на получение лицензии для продажи алкогольных напитков. Сборы и пошлины нацелены на получение доходов, составляющих финансовую основу деятельности государства (в случае сборов – на покрытие возникающих у государства расходов).

Однако Суд выделил возможное второе назначение государственных сборов – влияние на поведение граждан в общественно значимых целях. Поскольку алкоголь вреден для жизни и здоровья, а также для общественной нравственности, повышенный размер пошлины за лицензию на продажу спиртных напитков должен был действовать как фискальный барьер для выхода новых продавцов на рынок и оказывать демотивирующее влияние на потребителей. Эта цель, как аргументировал Конституционный Суд РФ, оправдывает большую сумму сбора.

Некоторые странности

При ознакомлении с Постановлением № 11-П становятся заметны некоторые несоответствия.

Связь между перечисленными условиями лицензирования и влиянием алкоголя на поведение отсутствует или очень опосредована. Если цель законодателя заключается в том, чтобы люди меньше пили, то можно использовать два подхода: ограничить число продавцов алкоголя или количество спиртных напитков для продажи (с хорошо известными со времен перестройки последствиями) либо увеличить цену на алкоголь, введя специальный налог, с тем, чтобы отпугнуть возможных торговцев повышенной пошлиной на лицензию. Последний способ не слишком действенный: продавцы прибавляют расходы на получение лицензии к стоимости товара. Высокая пошлина никого не пугает, а розничные цены при таком перераспределении растут незначительно.

Нельзя забывать, что речь идет не о правомерности большого размера сбора, а о правомерности невозврата пошлины за лицензию. Он не может быть оправдан влиянием на поведение и имеет чисто карательное назначение: ходатайствующие предприятия наказываются за одно лишь намерение продавать спиртные напитки.

Стоит отметить и другие соображения. Невозврат пошлины оправдывается тем, что заинтересованности уполномоченных госорганов в предоставлении лицензии нет. Здесь Конституционный Суд РФ ушел совсем не в ту сторону: усмотрение компетентного госоргана при предоставлении лицензии имеет значение для конституционности закона, регулирующего условия ее получения, но не влияет ни на возврат сбора, ни на конституционность его повышенного размера.

Проанализируем некоторые ключевые элементы Постановления № 11-П:

• правовую природу пошлины за выдачу лицензии на продажу алкогольных напитков;
• конституционность управляющей функции государственных сборов (пошлин);
• принципы возврата необоснованно уплаченных государственных сборов (пошлин).

Правовая природа пошлины за лицензию на продажу алкогольных напитков

В административном праве существуют два вида разрешений на ведение экономической деятельности (см. текст во врезке): собственно разрешение и лицензия. Они выполняют специфические и различающиеся функции. Согласно немецкой доктрине административного права определяющим фактором признаются сущность и назначение этого государственного регулирующего акта.

Разрешение направлено на превентивную проверку ходатайствующего субъекта с точки зрения выполнения им установленных законом требований, которые, в свою очередь, должны обеспечивать безопасность экономической деятельности. Проверяется, например, надежность и квалификация субъекта, безопасность его деятельности для потребителей и т. п. Рынок этой экономической деятельности свободен и всем доступен. Сбор взимается за рассмотрение ходатайства и служит эквивалентом административных расходов, которые возникают независимо от содержания конкретного решения госоргана – предоставления разрешения или отказа. Поэтому возврат сбора не предусмотрен.

У лицензии две функции. Во-первых, она обеспечивает, так же как и разрешение, превентивную проверку безопасности. Во-вторых, открывает компании доступ к регулируемому государством, то есть несвободному рынку. Соответственно, хозяйствующий субъект, который ведет деятельность на урегулированном рынке в отсутствие свободного доступа конкурентов, может благодаря лицензии получить значительные доходы. За предоставление такой возможности государство требует свою долю доходов в виде однократных или регулярных лицензионных платежей. Если в выдаче лицензии отказано, возможность получения доходов не реализуется, а значит, доли государства быть не может. Следовательно, при однократной уплате пошлины та ее часть, которая является «долей государства в доходах», должна подлежать возврату.

В результате возврат, как и в решенном Конституционным Судом РФ деле, зависит от сущности госпошлины, оплаченной при направлении ходатайства на получение лицензии для продажи спиртных напитков. Требуется классифицировать этот платеж, отделить лицензионный сбор от пошлины за рассмотрение ходатайства. Такое разделение не вызывает трудностей: если размер пошлины непропорционально завышен, то есть она резко не соответствует административным расходам, возникающим при рассмотрении ходатайства на получение лицензии (разрешения), – это лицензионный сбор.

Если, исходя из таких соображений, проанализировать комментируемое дело, ответ будет однозначным: размер госпошлины, как это и допускает КС РФ, завышен. Поэтому есть все основания полагать, что разрешение на продажу представляет собой лицензию и по крайней мере та часть пошлины, которая «оплачивает» доступ на рынок, подлежит возврату.

Конституционность управляющей функции госпошлины

Конституционный Суд РФ усмотрел несоответствие госпошлины возникающим у государственного органа при рассмотрении ходатайства расходам. Но все-таки пришел к выводу, что ее суть заключается в оплате чисто административных расходов, а не доступа к закрытому рынку и поэтому она не подлежит возврату. Суд оправдал размер госпошлины ее особым назначением – защитой жизни и здоровья людей и управлением общественным поведением. Если употребление спиртных напитков вредно и нежелательно, государство может ограничить продажу алкоголя, взимая повышенную пошлину с продавцов.

Однако конституционна ли такая функция госпошлины?

Она сомнительна уже с точки зрения сущности и элементов сбора, который характеризуется возмездностью: оплата эквивалентна услуге администрации. Если сбор должен управлять поведением людей, подрывается равнозначность обмена. Таким образом, управление общественным поведением противоречит самой природе этого платежа, что подтверждается практикой использования подобных сборов.

Регулирующая функция очень распространена у налогов, которые, как известно, не имеют элемента возмездности. Федеральный конституционный суд Германии в порядке исключения допустил лишь один такой случай сбора, и его постановление подвергалось острой критике правоведов⁵.

Если предположить, что управляющее назначение госпошлины допустимо, то какие нормы или принципы должны регулировать ее конституционность? Допустимость не отменяет сути и главного назначения таких платежей – покрытие расходов администрации, возникающих при оказании услуги.

Очевидно, что сбор имеет другие фискальные цели – получение больших доходов⁶. Но такие цели оправданы только для налогов, повышенную сумму сбора они оправдать не могут. Следовательно, даже если считать регулирующую функцию конституционной, то конкретный сбор на получение лицензии для продажи спиртных напитков неправомерен и подлежит возврату независимо от положительного или отрицательного решения госоргана.

Принципы возврата необоснованно уплаченных госпошлин

С точки зрения гражданского права ситуация, когда хозяйствующий субъект уплатил за лицензию сбор, но не получил ее, означает необоснованное обогащение государства. Государство может требовать пошлину только в том случае, если ходатайствующее лицо получило лицензию. Конституционный Суд РФ занял иную позицию. Он использует принципы регулирования законом (ст. 57, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ) и определенности закона (ст. 57 Конституции РФ), предназначенные для защиты гражданина и контроля исполнительной власти, и превращает их в механизм защиты государства.

В ФРГ есть законы, регулирующие в ряде случаев обязанность государства возвратить необоснованно полученные деньги (пошлину) и соответствующее право гражданина требовать их. В других, тоже многочисленных, ситуациях такое регулирование не предусмотрено. При этом его существование или отсутствие не имеет значения для возврата необоснованно уплаченной пошлины.

Немецкая доктрина исходит из того, что независимо от регулирования законодателя на базе общих принципов административного права, подтвержденных судебной практикой, действует право на возврат необоснованно уплаченных государству денег. Оно служит публично-правовым эквивалентом требования неосновательного обогащения в гражданском праве и имеет под собой конституционно-правовую почву, но какую именно – это уже предмет спора. Как возможные варианты обсуждаются принцип правового государства и основные права.

Судебная практика и доктрина в Германии дают пострадавшему право на устранение последствий противоправных действий государственных органов. Технически право на возврат безосновательно уплаченных средств отделено от права на устранение, но по сути это его подвид.

Как вариант рассматривается аналогичное применение гражданско-правового требования из неосновательного обогащения. Это мнение может опираться на общий принцип аналогичного применения гражданского права в случае пробелов в административно-правовом регулировании⁷. Как бы то ни было, необоснованно полученные деньги государство должно вернуть.

Предпосылки права на возврат уплаченных сумм сбора – получение государством платежа напрямую от гражданина или другим образом за его счет и без правовой основы.

Итак, пошлина на получение лицензии подлежит возврату по следующим причинам:

• платеж не имеет правовой основы в виде получения гражданином лицензии как «предмета торга»;
• пошлина незаконна, потому что нарушает принцип пропорциональности (соразмерности) из-за повышенного размера, который не может быть оправдан защитой жизни и здоровья потребителей;
• даже если считать допустимым повышенный размер пошлины, это не может оправдать ее невозврат в конкретных случаях (спиртные напитки не продаются, и опасности для жизни и здоровья человека нет).

Усмотрение и произвол: одно и то же?

В Постановлении № 11-П несколько раз указано на то, что у госорганов при возврате пошлины усмотрения нет. Этот факт как будто оправдывает законодательное решение о невозврате. Но усмотрение присутствует там, где права осуществляются и социальные блага распределяются органами исполнительной власти.

Усмотрение означает, что исполнительная власть в своей деятельности вправе принимать собственные, не урегулированные законодателем решения. Допустимость предоставления государственным органам усмотрения в таком случае зависит от концепции разделения власти и степени ограничения основных прав. Чем интенсивнее ограничивается основное право, тем более веские причины того, что лишь законодатель может и должен заниматься регулированием и не оставлять исполнительной власти пространство для собственных решений и соображений.

КС РФ подозревает в усмотрении возможность произвола и, как следствие, нарушение принципа равноправия⁸. В случае отказа по ходатайству, как считает Суд, законодатель уже решил, что пошлина не подлежит возврату: никакие социальные блага не распределяются, никакие права не осуществляются, никакие уплаченные деньги не возвращаются, поэтому никакого усмотрения здесь быть не может.

С КС РФ необходимо согласиться в том, что усмотрение может быть чревато произвольным применением. Однако эта опасность – отчасти следствие недостаточного развития российского административного права. На практике главная проблема усмотрения не его избежание, а его проверка. Опыт Германии показывает, что административные суды – или применительно к России суды, обладающие административной юрисдикцией, – могут ограничить пользование усмотрением чистой целесообразностью внутри правовых рамок.

КС РФ и уставные суды субъектов Федерации

В Челябинской области региональным Законом о транспортном налоге⁹ пенсионерам и многодетным семьям, в собственности которых находятся транспортные средства любой мощности, была предоставлена скидка по налогу в виде налоговой ставки, значительно сниженной по сравнению с обычной. Законодательное собрание Челябинской области изменило этот Закон, ограничив круг лиц, в отношении которых действует льгота, теми налогоплательщиками, чьи легковые автомобили имели мощность двигателя до 150 л. с. В результате пенсионеры и многодетные семьи, не подпадающие под льготное регулирование, должны были полностью уплатить транспортный налог, что означало для них повышение оплаты в 75 раз.

Уставный суд Челябинской области пришел к выводу, что отмена данной налоговой льготы представляет собой отказ местной власти от взятых на себя обязательств социальной поддержки и социального обслуживания населения. Такое регулирование было признано судом не соответствующим статьям 2 (ч. 1) и 69 (ч. 1) Устава Челябинской области в той мере, в какой им ограничивается право этой категории населения на льготу.

Законодательное собрание Челябинской области обратилось в КС РФ с просьбой подтвердить конституционность Закона о транспортном налоге в части, признанной не соответствующей Уставу. В ходатайстве было указано, что установление налоговых льгот и их отмена относятся к дискреционным полномочиям Законодательного собрания как законодателя субъекта Федерации. Рассмотрев дело, КС РФ вынес Постановление от 02.12.2013 № 26-П.

Исходя из пункта 1 статьи 85 Закона о КС РФ¹⁰, высшая судебная инстанция подтвердила собственную подведомственность нормоконтроля признания Уставным судом Челябинской области Закона о транспортном налоге, не соответствующим Уставу субъекта Федерации. Отрицание возможности КС РФ проверить конституционность такого закона означало бы изъятие этого нормативного акта из перечня нормативных актов (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ).

В Постановлении № 26-П подчеркивается дискреция законодателя в сфере налогообложения. В Особом мнении судьи Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиева справедливо указано на то, что мощность автомобиля выше 150 л. с. не может свидетельствовать о финансовой состоятельности его владельца. Рассматривая жалобу, КС РФ прежде всего должен был определить предмет спора. Уставный суд Челябинской области постановил, что Закон о транспортном налоге не соответствует Уставу области и поэтому не имеет силы (см. текст во врезке). Законодательное собрание Челябинской области должно привести Закон в соответствие с Уставом¹¹. В связи с этим нормативный правовой акт, конституционность которого должна была подтвердить высшая судебная инстанция, больше не существовал как закон.

Вторая проблема, которую, по нашему мнению, должен был рассмотреть КС РФ, – это подтверждение собственной компетенции в виде некоей контрольной функции по отношению к уставным судам субъектов Федерации. Цель ходатайства Законодательного собрания Челябинской области состояла в том, чтобы высшая судебная инстанция объявила действующим закон, который постановлением Уставного суда Челябинской области потерял юридическую силу.

КС РФ и уставные суды субъектов Федерации образуют две отдельные системы конституционного правосудия. Конституция РФ не содержит никаких вариантов обжалования решений уставных судов в КС РФ (ст. 125). Этим она отличается от Основного закона ФРГ, где, несмотря на принципиальную самостоятельность двух систем конституционного правосудия, существуют «шлюзы общения» (см. текст во врезке).

В результате в России действует двойная судебная подведомственность законов субъектов Федерации. Они подведомственны, во-первых, конституционным судам субъектов Федерации в «своей» сфере совместной или исключительной компетенции, которая теоретически закрыта для федерального законодателя¹². А во-вторых, Конституционному Суду РФ, поскольку законодательная деятельность субъектов Федерации должна соответствовать основам конституционного строя или основным правам Конституции РФ¹³. Соответствие региональных законов федеральным предусмотрено пунктом 2 статьи 120 Конституции РФ и решается судами общей юрисдикции¹⁴.

Параллельная система имеет свои особенности. Конституционность закона не может быть проверена полностью одним судом, и разные инстанции могут разойтись в его оценке. Но опасности в таком плюрализме нет. Двойная или многократная подведомственность различным судам, которые используют свои специфические и отдельные виды проверки, – нормальное явление в федеральных правовых системах. Так, в ФРГ действует четырехкратная подведомственность: Суду ЕС, ЕСПЧ¹⁵, Федеральному конституционному суду и конституционным судам земель. На первый взгляд столь сложная система обречена на провал, однако она спокойно работает¹⁶.

Постановление Уставного суда Челябинской области, как ни странно, представляет собой непреодолимое препятствие для «захвата» дела Конституционным Судом РФ (см. текст во врезке). Ходатайство в высшую судебную инстанцию недопустимо из-за отсутствия проверяемого нормативного акта или заинтересованности в правовой оценке, потому что даже положительное решение КС РФ не может отменить результаты постановления Уставного суда.

У Постановления № 26-П есть две сильные отрицательные позиции. Уставные суды субъектов Федерации проходят реорганизацию, а в Челябинской области с 1 марта 2014 г. такого суда больше не существует.

Соответствует ли Конституции РФ отмена налоговых льгот, означающая, что для налогоплательщиков, больше не подпадающих под такое регулирование, происходит 75-кратное умножение ставки налога на их транспортные средства?

Законодатель хотел предоставить льготу лишь той социально слабой части населения, которая в этом нуждалась. По его мнению, тому, кто в состоянии приобрести дорогой автомобиль, не нужна социальная поддержка. Дорогие машины при этом отождествлялись с их мощностью. Но, как доказывает в Особом мнении Г.А. Гаджиев, мощность двигателя не имеет прямого отношения к цене автомобиля. Судья считает, что законодатель выбрал неподходящий критерий и тем нарушил принцип разумности или пропорциональности (соразмерности); в результате возникла проблема с равноправием, так как не все нуждающиеся получили льготу.

Отмена налоговых льгот конституционно допустима, но возможна только при наличии особо веских оправдательных причин. С юридической точки зрения повышение налога в 75 раз – это грубое нарушение защищаемых правовых ожиданий.

***

Недостатки рассмотренных постановлений КС РФ напоминают о том, что налоговое право – составная часть всей правовой системы. Оно опирается в том числе на принципы других отраслей права, которыми нельзя пренебрегать. Федерализм предполагает существование двух раздельных сфер государственности: федерации без федерализма не бывает!¹⁷