Правовые изъяны экологического сбора

В.М. Зарипов, руководитель аналитической службы

В декабре 2014 г. Госдума после долгого обсуждения и существенной переработки приняла изменения и дополнения в Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»¹ (далее – Закон об отходах). Поправки ввели так называемую расширенную ответственность производителя и импортера – обязанность утилизировать отходы, возникающие в связи с утратой потребительских свойств производимой или ввозимой ими в Россию продукции. Этими же изменениями введена обязанность уплаты экологического сбора для импортеров и производителей, которые не обеспечивают самостоятельной утилизации отходов.

Ю.C. Захарова, старший юрист

Авторы – сотрудники «Пепеляев Групп»
E-mail: info@pgplaw.ru

Природа платежа

Пунктом 1 статьи 24.5 Закона об отходах установлено, что экологический сбор относится к неналоговым доходам бюджета. Но это положение верно применительно к бюджетной классификации платежа и вовсе не исключает квалификации данного сбора как налога.

Следует согласиться с Особым мнением А.Л. Кононова к Постановлению КС РФ от 22.11.2001 № 15-П, что для установления юридической природы платежа важны его сущностные, а не внешние признаки, такие как форма установления, название, наличие или отсутствие его в перечне налогов и сборов или фактическое поступление в бюджетные или иные фонды.

Исходя из статьи 8 НК РФ налог – это платеж, отвечающий трем основным признакам:

• обязательность (принудительность в силу закона);
• индивидуальная безвозмездность;
• взимание в целях финансового обеспечения деятельности государства.

Обязательность и индивидуальная безвозмездность экологического сбора не вызывают сомнений, а его зачисление в бюджет подтверждает направленность на финансирование деятельности государства. В Экспертном заключении на законопроект Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства отмечается, что по сути вводится новый налог – обязательный платеж, имеющий ярко выраженный фискальный характер, а соответствующая норма должна быть помещена в таком своем качестве в НК РФ².

Как следует из Пояснительной записки к проекту Постановления Правительства РФ об установлении ставок экологического сбора³, за рубежом такие платежи признаются экологическими налогами.

Отметим, что в связи с зачислением в бюджеты различных уровней не обеспечивается даже целевой характер этого платежа, хотя, когда законопроект дорабатывался, обсуждалась возможность его поступления в специальный государственный внебюджетный фонд. Поэтому экологический сбор может повторить печальную судьбу утилизационного платежа, за счет которого на финансирование утилизации автомобилей не выделено пока ни рубля.

Нарушения в процедуре принятия Закона

Можно назвать два нарушения:

• отсутствие заключения Правительства РФ;
• введение нового налога поправками к законопроекту во втором чтении.

Новый налог всегда вводится федеральным законом. Согласно пункту 3 статьи 104 Конституции РФ законопроекты о введении новых налогов могут быть внесены в Госдуму только при наличии заключения Правительства РФ.

Законопроект об изменениях в Закон об отходах был внесен Правительством РФ. Изначально в этом документе отсутствовали нормы об экологическом сборе. Затем депутаты (впрочем, с подачи министерств) во втором чтении внесли поправки, содержащие положения об экологическом сборе. Поскольку предмет законопроекта существенно изменился, во втором и третьем чтениях был рассмотрен по сути новый документ, но без заключения Правительства РФ.

Согласно пункту 1 статьи 118 Регламента Госдумы⁴, прямо упоминаемого в Конституции РФ и потому имеющего конституционно-правовое значение, концепция законопроекта утверждается в первом чтении. Дальнейшие поправки могут иметь характер редакции либо дополнений, но в рамках принятой концепции. При этом поправки, меняющие концепцию закона, подлежат отклонению (п. 3 ст. 121 Регламента).

Введение экологического сбора как принципиально нового вида обязательного платежа для производителей и импортеров изменяет концепцию законопроекта и является предметом регулирования самостоятельного проекта закона. Поэтому должна соблюдаться вся процедура, установленная для внесения и прохождения этого документа, предусматривающего новый налог.

Таким образом, поправки (по требованию закона – в виде нового законопроекта) должны были вноситься либо Правительством РФ, либо депутатами с правительственным заключением. Однако последнее не было получено, что напрямую противоречит статье 114 Конституции РФ, а внесение концептуальных изменений путем поправок во втором чтении служит опасной лазейкой для обхода требований Основного Закона.

Нарушение в порядке вступления Закона в силу

Согласно пункту 1 статьи 5 НК РФ федеральные законы, вводящие новые налоги, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования. Федеральные законы, вносящие изменения в Налоговый кодекс РФ в части установления новых налогов и (или) сборов, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования.

В Постановлении КС РФ от 28.02.2006 № 2-П отмечается, что обязательные в силу закона публичные платежи, не указанные в Налоговом кодексе РФ, не должны выводиться из сферы действия статьи 57 Конституции РФ и развивающих ее правовых позиций Конституционного Суда РФ об условиях надлежащего установления налогов и сборов.

Поэтому, хотя экологический сбор был установлен не путем внесения изменений в Налоговый кодекс РФ, требования статьи 5 НК РФ как отражающей конституционные положения о порядке действия во времени актов о налогах и сборах распространяются и на порядок вступления в силу Закона о его введении.

Федеральный закон от 29.12.2014 № 458-ФЗ был опубликован 29 декабря 2014 г. на Официальном интернет-портале правовой информации⁵ (в «Российской газете» – 31 декабря 2014 г.). Следовательно, в части введения экологического сбора он может вступить в силу с 1 января 2016 г. Но исходя из пункта 2 статьи 23 этого Закона сумма экологического сбора за первые девять месяцев 2015 г. подлежит уплате до 15 октября того же года, а за оставшиеся три – до 1 февраля 2016 г.

Элементы налога не установлены законом

В свете правовой природы экологического сбора и положений Конституции РФ об установлении публичных платежей при введении обязанности по его уплате должны соблюдаться все требования, предъявляемые в таких случаях Основным Законом и Налоговым кодексом РФ.

Прежде всего, налог должен быть установлен законом. Это означает, что именно закон должен определять основные элементы налогообложения: объект, налоговые базу, период и ставку, порядок исчисления налога, а также порядок и сроки его уплаты.

Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал, что «установить налог или сбор можно только законом и только путем прямого перечисления в нем существенных элементов налогового обязательства»⁶.

В отношении экологического сбора установление всех ключевых элементов – объекта налогообложения, ставки (и фактически базы), налогового периода, порядка исчисления и сроков уплаты – делегировано Правительству РФ⁷ (см. текст на полях), что напрямую противоречит статьям 57, 75 Конституции РФ.

Отсутствие экономического основания

Судя по опубликованным проектам постановлений Правительства РФ, предлагается установить ставку сбора в размере 1,5 и 4,5% в зависимости от вида товара, исходя из себестоимости неутилизированного товара.

Согласно пункту 3 статьи 3 НК РФ налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными. Как неоднократно подчеркивал КС РФ, налоги устанавливаются законодателем в соответствии с сущностью каждого из них и как элементы единой налоговой системы, параметры и условия функционирования которой применительно к каждому налогоплательщику определяются объективными закономерностями и требованиями, включая их экономическую обоснованность и недопустимость произвольного установления⁸.

Экологический сбор призван стимулировать снижение негативного воздействия на окружающую среду путем создания финансовых условий для расширения экономической деятельности по утилизации отходов. Его сущность – в плате за невыполнение данных обязательств. Экономическим основанием этого налога выступает экономическая выгода в виде экономии на расходах по утилизации отходов. Поэтому его налоговую ставку и базу логично соотнести с затратами на утилизацию товара. Собственно, так и указано в Пояснительной записке к проекту Постановления Правительства РФ о ставках (см. текст на полях). Тем не менее ставку предлагается установить в процентах от себестоимости продукции, поскольку это «существенно облегчает администрирование платежей и снижает коррупционные риски».

Но если ставку сбора установить как процент от себестоимости товара, то получается, что, скажем, производитель дорогой бытовой техники должен заплатить необоснованно больше, чем производитель аналогичной, но дешевой продукции, себестоимость которой значительно ниже, хотя расходы на утилизацию этих товаров будут примерно одинаковыми.

Как указано в Пояснительной записке к проекту Постановления Правительства РФ о ставках, за рубежом используется не адвалорная (в процентах), а специфическая (в твердой сумме) ставка и она применяется не к себестоимости, а за единицу продукции. Так, максимальная средняя плата с производителей по основным странам ЕС составляет по упаковке за дерево 26 евро за тонну, по упаковке за бумагу – 39 евро за тонну.

Установление ставки сбора, предлагаемое Правительством РФ, противоречит пункту 5 статьи 24.5 Закона об отходах, согласно которому ставка формируется исходя из средних сумм затрат на сбор, транспортирование, обработку и утилизацию единичного изделия или единицы массы изделия, утратившего свои потребительские свойства. Как видим, о себестоимости продукции здесь речи не идет.

Пути совершенствования

В свете выявленных дефектов существует возможность оспаривания норм об экологическом сборе в Конституционном Суде РФ. Другой более оперативный вариант защиты – обжалование Постановления Правительства РФ о ставках в Верховный Суд РФ по мотиву противоречия пункту 5 статьи 24.5 Закона об отходах.

Следует отметить, что пунктом 3 статьи 115 Конституции РФ предусмотрено право Президента РФ отменять постановления Правительства РФ в случае их противоречия Основному Закону и федеральным законам, а статья 33 гарантирует гражданам и организациям право направлять обращения Президенту РФ и в другие госорганы.

Однако наиболее конструктивный и перспективный способ устранить недостатки правового регулирования порядка взимания экологического сбора – признать налоговый характер нового платежа и соответственно доработать Закон об отходах, а также официально разъяснить, что в 2015 г. экологический сбор не взимается. При этом следует предусмотреть переходный период в два–три года, который позволил бы создать инфраструктуру отрасли по переработке отходов. В противном случае производители и импортеры не смогут обеспечить утилизацию отходов и экологический сбор не будет играть регулирующей роли.