Взимание транспортного налога: правовые позиции Конституционного Суда РФ и ЕСПЧ

Н.Н. Воробьева, юрист Секретариата Европейского суда по правам человека, канд. юрид. наук

Жалобы налогоплательщиков в ЕСПЧ обычно связаны с предполагаемым нарушением баланса публичного и частноправового интересов. По мнению Суда, это происходит, в частности, при отсутствии разумного обоснования фискальных мер государства и произвольном вмешательстве в права заявителей, на что указывают плательщики транспортного налога в своих жалобах. Они полагают, что в нарушение статьи 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод¹ и статьи 1 Протокола № 1 к ней транспортный налог носит дискриминационный характер, не имеет экономического обоснования и нарушает конституционное право на свободное владение имуществом.

В обоснование заявители, как правило, приводят два аргумента:

• установление мощности двигателя транспортного средства в качестве налогооблагаемой базы (подп. 1 п. 1 ст. 359 НК РФ) не имеет экономических оснований и является произвольным;
• предоставление субъектам РФ права повышать или понижать налоговые ставки, установленные НК РФ, в десять раз (подп. 2 п. 1 ст. 361 Кодекса) дискриминирует российских граждан в зависимости от места их проживания, которое напрямую связано с местом регистрации транспортного средства.

Эти доводы неоднократно звучали и в КС РФ². В результате сложилась устойчивая правовая позиция российского Суда: с учетом широких полномочий федерального законодателя соответствующие положения Налогового кодекса РФ не ограничивают и не нарушают конституционных прав налогоплательщиков.

Конституционный Суд РФ – средство правовой защиты налогоплательщиков?

Прежде чем рассмотреть аргументы плательщиков транспортного налога по существу, определимся, является ли в данном случае КС РФ эффективным средством правовой защиты для российских граждан в смысле статьи 13 Конвенции (см. текст во врезке). Иначе говоря, должны ли заявители перед подачей жалобы в ЕСПЧ оспорить в КС РФ соответствие Конституции РФ тех или иных правовых норм, включая налоговые?

ЕСПЧ поставил этот вопрос перед Правительством РФ в недавно коммуницированном деле «Федерация профсоюзов Республики Якутия против России»³. Ранее конституционная жалоба признавалась эффективным средством правовой защиты, если у заявителя был прямой доступ к процедуре конституционного судопроизводства⁴. Впоследствии Суд уточнил свою позицию: «конституционная жалоба» не может рассматриваться как эффективное средство защиты, если предполагаемое нарушение стало результатом ошибочного применения или толкования нормы права, содержание которой не является неконституционным⁵.

Таким образом, если оспаривается не конституционность налогово-правовой нормы, а ее применение национальными судами в конкретном деле, то нет шансов, что жалоба заявителя будет удовлетворена КС РФ. А значит, и ЕСПЧ не будет требовать от заявителя предварительного обращения к подобной процедуре в таких случаях⁶.

Если же перед КС РФ ставится вопрос о соответствии оспариваемой правовой нормы Конституции РФ, подобная жалоба, вероятно, может рассматриваться ЕСПЧ как эффективное средство правовой защиты. Однако окончательный вывод можно будет сделать после вынесения Постановления по делу «Федерация профсоюзов Республики Якутия против России».

Мощность двигателя как налогооблагаемая база

По мнению заявителей, установление мощности двигателя как базы по транспортному налогу экономически необоснованно (см. текст во врезке).

Конституционный Суд РФ исходит из того, что, избирая в качестве налоговой базы мощность двигателя, законодатель действует в рамках своих дискреционных полномочий. База по транспортному налогу определяется в соответствии с критериями, позволяющими оценить транспортное средство с точки зрения уровня воздействия на состояние дорог общего пользования, его стоимости и расходов на его содержание. Такой физической характеристикой объекта налогообложения является мощность двигателя в лошадиных силах⁷. Следовательно, в этом аспекте нельзя говорить об ограничении прав налогоплательщиков.

Как полагает ЕСПЧ, государство вправе принимать любые фискальные законы, какие оно считает необходимыми, при условии, что устанавливаемые в них меры не допускают произвольной конфискации имущества⁸. Поэтому при определении конкретных элементов налога государство действует в рамках предоставленной ему свободы усмотрения в реализации налоговой политики.

Если оценивать этот аргумент исходя из статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции (см. текст во врезке), установление мощности транспортного средства в качестве налогооблагаемой базы не может рассматриваться как произвольное и не нарушает права собственности налогоплательщика.

Право субъекта РФ на повышение или понижение налоговых ставок

Второй аргумент заявителей состоит в том, что право субъектов РФ в десять раз повышать или понижать налоговые ставки, установленные НК РФ, дискриминирует граждан в зависимости от места их проживания. Они указывают, что возникающая разница в сумме налога не привязана ни к климатической зоне, ни к удаленности региона, ни к количеству и качеству дорог и прочим возможным обоснованиям.

КС РФ неоднократно высказывал свою позицию по аналогичным жалобам⁹. Он отмечал, что федеральный законодатель установил максимальные и минимальные пределы для конкретных вводимых субъектами РФ размеров ставок транспортного налога. Региональные органы законодательной власти вправе их пересмотреть, в том числе в сторону понижения. Поэтому подпункт 2 пункта 1 статьи 361 НК РФ не может расцениваться как нарушающий принцип равенства всех перед законом.

Можно предположить, что ЕСПЧ рассматривал бы этот аргумент исходя из статьи 14 Конвенции в сочетании со статьей 1 Протокола № 1, запрещающей дискриминацию в реализации права на уважение собственности.

Статья 14 Конвенции содержит общий запрет на дискриминацию, то есть применение к гражданам, находящимся в аналогичном (относительно похожем) положении, разных подходов без разумного обоснования¹⁰. Но дискриминация возможна только на основании личной характеристики, которая позволяет отличить индивидов или их группы друг от друга¹¹ (например, по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений).

Перечень оснований для дискриминации, приведенный в статье 14 Конвенции, не является исчерпывающим. Так, согласно Постановлению ЕСПЧ по делу «Карсон и другие против Великобритании»¹² место проживания – это один из аспектов личного статуса в целях указанной статьи. Соответственно, установление разных налоговых ставок в отношении равноценных транспортных средств теми или иными субъектами РФ может расцениваться как различное обращение с налогоплательщиками.

Как следует из прецедентной практики ЕСПЧ, разные подходы будут дискриминацией по смыслу статьи 14 Конвенции, если отсутствует объективное и разумное обоснование. Для такого обоснования надо проанализировать, какую законную цель преследовал данный подход (критерий объективности) и был ли соблюден принцип соразмерности между преследуемой целью и используемыми средствами (критерий разумности)¹³.

Законная цель рассматриваемой меры связана с тем, что транспортный налог зачисляется в бюджет соответствующего субъекта РФ по нормативу 100%, где перераспределяется и расходуется на общие нужды. Публичный интерес в этом случае заключается в необходимости финансового обеспечения выполнения субъектом РФ его расходных обязательств.

Говоря о соразмерности между преследуемой целью и используемыми средствами, следует помнить, что государство обладает широкой свободой усмотрения в реализации налоговой политики и принятии финансовых законов. Как указывает в этой связи КС РФ, федеральный законодатель вправе устанавливать пределы для ставок транспортного налога. Будучи ограниченными этими рамками, субъекты РФ не могут произвольно завышать налоговые ставки, а, напротив, вправе их варьировать в сторону уменьшения в предусмотренных границах.

При оценке соразмерности требуется также проанализировать интересы заявителя, затронутые в конкретном споре. Очевидно, что они зависят от фактических обстоятельств дела. При этом ЕСПЧ учитывает ряд факторов¹⁴:

• предоставление регионам права повышать или понижать ставки по налогу не повлекло чрезмерного бремени для заявителя и не подорвало его финансовой ситуации – следует учесть размер налога, его соотношение с доходом заявителя, количество лет, в течение которых он уплачивался;
• характер действий компетентных госорганов в деле: насколько внимательно налоговые органы и суды оценили индивидуальную ситуацию заявителя;
• отсутствие других средств достижения преследуемой законной цели, которые бы меньше препятствовали реализации права заявителя, гарантированного Конвенцией: имелись ли альтернативные доходные источники для пополнения бюджета, которые повлекли бы меньшие финансовые затраты налогоплательщика.

На основе их анализа Суд может сделать вывод, соблюден ли справедливый баланс между защитой публичного интереса и соблюдением гарантированных Конвенцией прав заявителя. Если разумного обоснования для различного подхода к налогоплательщикам, проживающим в разных субъектах РФ, нет, Суд может констатировать нарушение статьи 14 Конвенции в сочетании со статьей 1 Протокола № 1.

***

Очевидно, что и Конституционный Суд РФ, и Европейский суд по правам человека исходят из широкой свободы усмотрения государства в налоговой сфере. Однако если российский судебный орган ограничивается общими положениями о дискреции федерального законодателя в налоговом законотворчестве, то ЕСПЧ исходит из фактических обстоятельств дела, анализируя их через призму выработанных его прецедентной практикой критериев. В связи с этим следует учитывать мотивы принятых Европейским судом по правам человека решений, не пытаясь экстраполировать выводы, сделанные в конкретном деле, на всю его практику.

В.М. Зарипов, руководитель аналитической службы «Пепеляев Групп»
E-mail: info@pgplaw.ru

Комментарий

В зависимости от экономического основания транспортный налог может быть по своей сути налогом на особое имущество – транспортное средство, налогом на загрязнение окружающей среды (экологическим налогом) и налогом на роскошь, причем как в отдельности, так и одновременно. Например, долгое время транспортный налог выступал налогом на автомобиль как средство передвижения (то есть имущество с повышенными и ярко выраженными эксплуатационными свойствами, свидетельствующими об уровне благосостояния владельца), а с недавних пор включает в себя и налог на роскошь (наиболее дорогие автомобили). Таким образом, под одним и тем же названием могут скрываться разные налоги, а иногда и несколько сразу.

Использование мощности двигателя в качестве налоговой базы исторически было призвано отразить потенциальную экономическую выгоду от владения этим имуществом (и его презюмируемого использования), поскольку с тех пор, как был изобретен автомобиль, именно рост мощности двигателя выступал одной из основных потребительских ценностей. Следует признать, что эта характеристика, во-первых, довольно условна, а во-вторых, стремительно устаревает: для современного общества потребления на первый план выходят другие объективные показатели. К тому же появляются технические возможности их учитывать.

Вместе с тем существующий уровень развития правовой системы не позволяет суду принимать решение об изменении экономического основания налога (как это предлагают заявители в КС РФ и ЕСПЧ), потому что для этого нет надежных правовых критериев. Решение о том, каким должен быть налог или, другими словами, что будет служить экономическим основанием для его взимания, по-прежнему относится к сфере экономической политики (рациональности, целесообразности, эффективности, общественной потребности и т. п.), а не правовой определенности и справедливости. Даже самый высокий суд не может оценить готовность государства к введению новой модели налога, так как она требует и внедрения принципиально новой системы налогового администрирования. В свое время законодатель, принимая решение о введении повышенного налога на роскошные автомобили, руководствовался политической волей и исходил из оценки реалистичности учета и контроля объектов налогообложения. Так же и решение об учете при налогообложении транспортных средств объема двигателя, экологического класса, фактического пробега, целевого использования и других подобных факторов должно быть принято законодателем на основе его дискреционных полномочий.

Зависимость налога от мощности двигателя сама по себе не означает, что у транспортного налога отсутствует экономическое основание. Поэтому требования владельцев автомобилей изменить принципы его взимания должны быть направлены исполнительной и законодательной ветвям власти.

При этом судебные споры о несоответствии взимаемого в конкретном случае налога его выявленному экономическому основанию, то есть его сущности, как показывает недавний пример из практики Конституционного Суда РФ¹, вполне возможны.