Об экономическом основании госпошлины за выдачу лицензий на производство и оборот алкогольной продукции

Г.Г. Ячменев, заместитель председателя Четвертого арбитражного апелляционного суда, канд. юрид. наук
E-mail: nalogoved@nalogoved.ru

В статье проанализирована одна из последних правовых позиций Пленума ВАС РФ, согласно которой не допускается возврат госпошлины за выдачу лицензии на деятельность по обороту алкогольной продукции даже в случае отзыва заявления. По мнению автора, этот подход ведет к необоснованному обогащению государства

Правовые позиции высших судов

В соответствии с подпунктом 4 пункта 1 статьи 19 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ¹ для получения лицензии на осуществление деятельности по производству и обороту алкогольной продукции организация среди прочего представляет в лицензирующий орган копию документа об уплате государственной пошлины.

Иными словами, одним из условий осуществления уполномоченными органами лицензионных действий в отношении соискателя лицензии на ведение деятельности по производству и обороту алкогольной продукции является внесение в бюджет государственной пошлины. При этом согласно подпункту 94 пункта 1 статьи 333.33 НК РФ ее размеры весьма высоки: в зависимости от вида деятельности от 65 тыс. до 9,5 млн руб.

Как указано в Постановлении КС РФ от 23.05.2013 № 11-П², установление повышенного размера государственной пошлины за предоставление лицензии на розничную продажу алкогольной продукции по своему предназначению направлено не только на пополнение бюджета или на компенсацию затрат публичного субъекта на лицензирование соответствующей деятельности, но и на регулирование этой деятельности путем создания фискального барьера для выхода на рынок.

В юридической литературе отмечается, что в данном случае повышенная госпошлина не только обусловлена необходимостью возмещения расходов государственных органов, совершающих определенные юридически значимые действия, в том числе расходов, непосредственно связанных с деятельностью органа по выдаче лицензии, но и направлена на установление минимальных требований для доступа на рынок, при которых такой доступ оказывается открыт только крупным игрокам, а также на финансирование мер по предотвращению или уменьшению социально неблагоприятных последствий производства и оборота алкогольной продукции³.

По мнению Д.В. Тютина, правовое регулирование производства и оборота алкогольной продукции явно преследует фискальные цели⁴.

В одной из работ автором настоящей статьи также обращалось внимание на то, что лицензионные сборы за право осуществления деятельности на алкогольном рынке (вместо которых в настоящее время взимается государственная пошлина) установлены не с компенсационной, а с фискальной целью⁵.

Подпункт 94 пункта 1 статьи 333.33 НК РФ определяет юридически значимые действия, за совершение которых взимается государственная пошлина, как действия уполномоченных органов, связанные с лицензированием деятельности по производству и обороту алкогольной продукции, включая предоставление или продление срока действия соответствующих лицензий.

Проанализировав взаимосвязанные положения приведенной нормы и пункта 1 статьи 333.40 НК РФ, Конституционный Суд РФ в Постановлении № 11-П на основании буквального толкования последней из названных норм пришел к выводу, что отказ в предоставлении лицензии не предполагает возврата государственной пошлины.

При этом Суд особо отметил, что соискатель лицензии имеет возможность самостоятельно, до подачи документов в лицензирующий орган, оценить, соответствуют ли условия его предполагаемой деятельности лицензионным требованиям. Поэтому возложение на него как субъекта предпринимательской деятельности рисков, возникающих из-за недостаточной готовности к ее осуществлению, в том числе финансовых, отвечает критерию конституционной соразмерности, а невозврат государственной пошлины в случае отказа в предоставлении лицензии является допустимым элементом регулирования рынка алкогольной продукции.

Ранее схожую точку зрения выразила А.В. Реут, по мнению которой уплата государственной пошлины – своеобразный барьер для получения определенных публичных услуг, повышающий сознательность плательщиков при обращении в уполномоченные органы за совершением юридически значимых действий⁶.

В пункте 8 Постановления от 11.07.2014 № 47 Пленум ВАС РФ⁷ пошел еще дальше и указал, что если организация, обратившаяся с заявлением о выдаче лицензии, отозвала заявление до момента принятия лицензирующим органом соответствующего решения, то судами при рассмотрении вопроса о наличии оснований для возврата уплаченной государственной пошлины не могут быть приняты во внимание доводы о несовершении в ее отношении юридически значимого действия. Высший судебный орган объяснил это тем, что согласно подпункту 4 пункта 1 статьи 333.40 НК РФ уплаченная государственная пошлина подлежит возврату, если уплатившее ее лицо отказалось от совершения юридически значимого действия до обращения в уполномоченный орган.

Исходя из этой правовой позиции, возврат государственной пошлины невозможен не только в случае отказа лицензирующего органа в предоставлении лицензии, но и когда соискатель по тем или иным причинам отозвал свое заявление о выдаче лицензии – например, в день подачи заявления или на следующий день, то есть когда лицензирующий орган еще не приступил к его рассмотрению.

Предложенный Пленумом ВАС РФ подход основан на буквальном толковании подпункта 4 пункта 1 статьи 333.40 НК РФ.

Допустимость и даже необходимость такого способа толкования норм главы 25.3 Кодекса подтверждены в Постановлении КС РФ № 11-П.

С нашей точки зрения, каких-либо иных оснований (помимо слишком буквального толкования указанной нормы) для столь категоричного вывода о невозможности возврата уплаченной государственной пошлины в случае отзыва заявления о выдаче лицензии нет.

Так, в соответствии с пунктом 55 Административного регламента Росалкогольрегулирования⁸ ответственным должностным лицом не позднее шести рабочих дней со дня регистрации заявления о выдаче лицензии представленные заявителем документы проверяются на наличие оснований для отказа в предоставлении государственной услуги, определенных в пункте 29 Административного регламента. Отметим, что одним из таких оснований служит отзыв организацией заявления о выдаче лицензии.

При их выявлении ответственное должностное лицо готовит письменное сообщение об отказе в предоставлении госуслуги, в котором указывает конкретную причину отказа (п. 56 Административного регламента).

Таким образом, названными положениями прямо предусмотрено, что в случае отзыва организацией заявления о выдаче лицензии соответствующая государственная услуга ей не оказывается, то есть юридически значимые действия не совершаются.

При этом, исходя из пункта 55 Административного регламента, заявление о выдаче лицензии и приложенные к нему документы могут на законных основаниях не проверяться ответственным должностным лицом в течение пяти рабочих дней со дня регистрации заявления, ведь они могут быть проверены и на шестой рабочий день. Таким образом, если организация в течение этого срока отзовет заявление о выдаче лицензии, должностными лицами лицензирующего органа вообще не будут проводиться какие-либо административные процедуры (действия) по его рассмотрению.

Отметим, что схожее правовое регулирование порядка лицензирования деятельности по розничной продаже алкогольной продукции применяется и в субъектах РФ. Примером служит Административный регламент предоставления государственной услуги по выдаче лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, утвержденный Приказом Министерства сельского хозяйства и продовольствия Хабаровского края от 26.12.2012 № 1188.

Если следовать буквальному толкованию подпункта 4 пункта 1 статьи 333.40 НК РФ, то необходимо отметить, что в нем говорится об обращении в уполномоченный орган, совершающий юридически значимое действие.

Исходя из этого, данную налогово-правовую норму можно истолковать и в том смысле, что на момент отказа лица, уплатившего государственную пошлину, от совершения юридически значимого действия уполномоченный орган их уже совершает (начал совершать). Иначе в норме было бы указано на обращение в уполномоченный орган, который должен осуществить эти действия.

Однако в рассматриваемом случае ответственное лицо лицензирующего органа, как следует из положений Административного регламента, на момент отзыва заявления о выдаче лицензии может еще и не начать совершать каких-либо действий по лицензированию.

Приведенные в Постановлении КС РФ № 11-П выводы, обосновывающие допустимость отказа в возврате государственной пошлины за предоставление лицензии на осуществление деятельности по обороту алкогольной продукции, если в таком предоставлении было отказано, в данном случае неприменимы (за исключением вывода о необходимости буквального толкования налогово-правовых норм).

О фискальной природе госпошлины

Рассматривая вывод Конституционного Суда РФ о фискальной направленности государственной пошлины, можно отметить следующее.

В других – достаточно многочисленных – решениях Суд высказывался о том, что устанавливать сборы (как и налоги) следует не произвольно, а сообразно их экономическому существу.

Так, согласно Постановлению КС РФ от 28.02.2006 № 2-П сборы предназначены для возмещения соответствующих расходов и дополнительных затрат публичной власти. В соответствии с позицией судебного органа конституционного контроля размеры обязательных платежей, связанных с выдачей лицензий, должны быть справедливыми, разумно обоснованными и соразмерными затратам органов публичной власти, в том числе по лицензированию⁹.

Такие правовые подходы опираются в том числе на норму пункта 3 статьи 3 НК РФ о том, что налоги и сборы (к которым относится и государственная пошлина) должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными.

В литературе по налоговому праву принципу экономического основания налогообложения уделяется достаточно большое внимание¹⁰.

Применительно к сборам О. Романов считает, что их экономическим основанием «выступает действие, совершаемое в интересах плательщика и имеющее для него определенную ценность»¹¹.

Однако более правильной представляется точка зрения В.М. Зарипова, который под экономическим основанием сбора понимает необходимость совокупного покрытия расходов на совершение органами публичной власти юридически значимых действий, допуская при этом, что у некоторых сборов экономическим основанием выступает не только необходимость покрытия административных расходов, но и получение лицом экономической выгоды¹².

По мнению Д.В. Винницкого, при установлении, введении и взимании сборов принцип экономической обоснованности налогообложения проявляется как требование соразмерности сбора оказываемым плательщику услугам или иным выгодам, получаемым в связи с взиманием данного сбора¹³.

Цель взимания сборов, правовая природа которых соответствует определению этого понятия, закрепленному в пункте 2 статьи 8 НК РФ, «состоит в покрытии без убытков, но и без чистого дохода издержек учреждения, в связи с деятельностью которого взыскивается пошлина»¹⁴.

Характеризуя фискальные сборы, Д.В. Винницкий указывает, что их особенностью является установление «размера на основе эквивалентности тем расходам, которые несет фиск при осуществлении соответствующих действий, имеющих юридическое значение, или производстве товаров (работ, услуг), передаваемых плательщику, при условии уплаты сбора»¹⁵.

Применительно к государственной пошлине за предоставление лицензий на право осуществления деятельности в области производства и оборота алкогольной продукции вряд ли можно утверждать, что ее размеры лишь покрывают расходы лицензирующего органа, связанные с совершением юридически значимых действий: возмещение расходов на работы по лицензированию не исчерпывает содержания пошлин этого вида, и в их обосновании явно участвует фискальный интерес.

Однако, как правильно указывает В.М. Зарипов, фискальная наценка сбора имеет право на существование только тогда, когда заявитель получает доступ к деятельности, позволяющей извлекать экономическую выгоду – в этом случае для действия презумпции будущего получения прибыли имеются достаточные основания¹⁶.

К проблеме правовой природы госпошлины за лицензию на продажу алкогольных напитков обращался и А. Бланкенагель (см. текст во врезке).

Не вызывает сомнений, что если соискатель лицензии на право осуществления деятельности по производству и (или) обороту алкогольной продукции отозвал свое заявление о выдаче такой лицензии, то фискальная часть сбора уже не имеет экономического основания, то есть не соответствует принципу, закрепленному в пункте 3 статьи 3 НК РФ.

Между тем, как указывает в Особом мнении к Постановлению КС РФ № 11-П судья Г.А. Гаджиев, «только при совершении юридически значимых действий, выражающихся в выдаче лицензии, появляется экономически обоснованное право государства взимать сумму взноса».

Следует иметь в виду, что отзыв ранее поданного заявления о выдаче лицензии может быть продиктован самыми разными причинами, в том числе и не зависящими от воли ее соискателя.

Например, внесение (после подачи заявления) нормативным правовым актом органа местного самоуправления в градостроительную документацию поселения изменений, предусматривающих строительство в непосредственной близости от места, где соискатель лицензии планирует осуществлять розничную продажу алкогольной продукции, детского сада, школы или медицинского учреждения, в силу пункта 2 статьи 16 Закона № 171-ФЗ делает невозможным ведение такой деятельности.

В этом случае не работает и аргументация КС РФ о возложении на соискателя лицензии как субъекта предпринимательской деятельности рисков, связанных с недостаточной готовностью к осуществлению деятельности по производству и обороту алкогольной продукции, в том числе финансовых.

Не нужно забывать также о том, что государственной пошлине присущ и такой выделяемый в финансово-правовой литературе¹⁷ признак любого сбора, как индивидуальная возмездность, которая означает «получение плательщиком сбора в ответ на платеж возможности удовлетворить свой интерес, состоящий в приобретении каких-либо преимуществ, выгод»¹⁸.

Рассматривая отличие пошлин от налогов, И.И. Янжул в начале прошлого века указывал, что «взимая пошлину, государство тем самым обязывается произвести известные для плательщика действия»¹⁹.

Современные представители науки финансового права также считают, что признак индивидуальной возмездности фискальных сборов, охватываемых статьей 57 Конституции РФ, выражается в совершении в пользу плательщика сбора органами публичной власти действий, которые направлены на выполнение предусмотренных нормативными правовыми актами публично-правовых обязанностей, связанных с функционированием государственной власти (местного самоуправления)²⁰.

По мнению С.Г. Пепеляева, индивидуальная возмездность предопределяет и возврат сбора в том случае, когда обязательство государства остается невыполненным по тем или иным причинам²¹ (включая ситуацию отзыва заявления о выдаче лицензии).

В связи с этим следует согласиться с А. Бланкенагелем, который, анализируя Постановление КС РФ № 11-П, отмечает: «…Нельзя забывать, что речь идет не о правомерности большого размера сбора, а о правомерности невозврата пошлины за лицензию. Он не может быть оправдан влиянием на поведение и имеет чисто карательное назначение: ходатайствующие предприятия наказываются за одно лишь намерение продавать спиртные напитки»²².

Принимая во внимание изложенное, остается сожалеть, что законодатель, внося в декабре 2009 г. изменения в подпункт 94 пункта 1 статьи 333.33 НК РФ, не учел прежнего опыта регулирования взимания платежей при выдаче лицензий на право осуществления деятельности по производству и обороту алкогольной продукции.

До 1 января 2010 г. Законом была прямо предусмотрена возможность возврата суммы уплаченного сбора за выдачу лицензии в случае отказа лицензирующего органа в такой выдаче или отзыва соискателем заявления²³.

Для этого плательщику достаточно было предъявить в налоговую инспекцию документ об отказе в выдаче лицензии либо копию заявления об отзыве с отметками лицензирующего органа, подтверждающими его получение.

Согласно части 2 статьи 4 Закона № 114-ФЗ в случае отказа в выдаче лицензии либо отзыва соответствующего заявления уплаченная сумма сбора подлежала возврату за вычетом произведенных лицензирующим органом расходов, связанных с рассмотрением заявления и иных представленных документов, в размере, равном 1000 руб.

По нашему мнению, действовавшее до 1 января 2010 г. правовое регулирование отвечало как публичным, так и частным интересам.

В Особом мнении к Постановлению КС РФ № 11-П судья-докладчик по делу К.В. Арановский, принципиально не соглашаясь с принятым Судом решением, обращает внимание на явные оплошности законодателя и делает обоснованный вывод, что эти недоработки не могут использоваться в целях безосновательного обогащения государства (см. текст во врезке).

По мнению А. Бланкенагеля, «с точки зрения гражданского права ситуация, когда хозяйствующий субъект уплатил за лицензию сбор, но не получил ее, означает необоснованное обогащение государства. Государство может требовать пошлину, только если ходатайствующее лицо получило лицензию»²⁴.

Предложенное же Пленумом ВАС РФ в пункте 8 Постановления № 47 толкование подпункта 4 пункта 1 статьи 333.40 НК РФ в конечном счете ведет именно к необоснованному обогащению государства, поскольку соискатель лицензии платит значительного размера государственную пошлину лишь за внимание к своему заявлению и за изложенные в нем, но неисполненные экономические намерения.

При этом, как отмечалось при анализе соответствующих положений Административного регламента, в случае отзыва заявления о выдаче лицензии в течение пяти рабочих дней после его подачи такое внимание может быть и не оказано вовсе.

Если бы размер государственной пошлины хотя бы приблизительно соотносился с расходами на лицензионные процедуры, ее удержание еще можно было бы оправдать независимо от того, проведены лицензирующим органом соответствующие работы и выдана лицензия или нет. Но в рассматриваемом случае это явно не так.

Отметим также, что приведенное в пункте 8 Постановления Пленума ВАС РФ № 47 толкование подпункта 4 пункта 1 статьи 333.40 НК РФ распространяется на всех плательщиков государственной пошлины (в том числе и соискателей лицензий на ведение всех без исключения лицензируемых видов деятельности), а не только на тех, кто хочет получить лицензию в сфере производства и оборота алкогольной продукции, поскольку закрепленное в названной норме правило о возврате государственной пошлины имеет универсальный характер.

Так, в пункте 8 Рекомендаций Научно-консультативного совета при Арбитражном суде Восточно-Сибирского округа от 22.05.2015 по вопросам применения части второй Налогового кодекса РФ при рассмотрении дел, связанных с исчислением и уплатой отдельных видов налогов, в качестве общего правила указано, что «возврат государственной пошлины при отказе лица от совершения юридически значимого действия возможен только до подачи соответствующего заявления в уполномоченный орган, совершающий данное юридически значимое действие».

По Закону²⁵ данные Пленумом ВАС РФ разъяснения по вопросам судебной практики применения законов и иных нормативных правовых актов арбитражными судами сохраняют свою силу до принятия соответствующих решений Пленумом ВС РФ.

Следовательно, на практике арбитражные суды при рассмотрении соответствующих споров обязаны руководствоваться правовой позицией, выраженной в пункте 8 Постановления Пленума ВАС РФ № 47²⁶.

Остается надеяться, что Пленум ВС РФ в самое ближайшее время скорректирует подход Пленума ВАС РФ.

[Ключевые слова: «государственная пошлина» – «возврат из бюджета» – «правовая позиция» – «ВАС РФ» – «КС РФ»]