Принцип налоговой публичности и право на защиту персональных данных налогоплательщиков в практике ЕСПЧ

Н.Н. Воробьева,
юрист Секретариата Европейского суда по правам человека, канд. юрид. наук

E-mail: nalogoved@nalogoved.ru

Законодательство ряда стран, включая Финляндию, закрепляет принцип налоговой публичности. Он предполагает наряду с обязанностью налоговых органов не разглашать информацию о налогоплательщиках возможность публиковать определенные сведения²: данные о налогооблагаемом доходе и активах, об уплаченных налогах и сборах, о суммах возмещений налогоплательщикам и др. Эти сведения во многих государствах относятся к персональным данным и подлежат защите. Так, законодательство РФ определяет персональные данные как любую информацию, относящуюся к прямо или косвенно определенному или определяемому физическому лицу³.

В то же время ежегодная публикация отдельных налоговозначимых данных продиктована публичным интересом: неисполнение обязанности по уплате налогов нарушает интересы всего общества. Поэтому граждане вправе контролировать выполнение каждым его налоговой повинности путем ознакомления с материалами органов государственной власти, непосредственно затрагивающими их права⁴.

Заметную роль в общественном контроле играют СМИ. Национальное законодательство многих государств и международные акты, в частности Конвенция о защите прав человека и основных свобод (далее – Конвенция), гарантируют прессе право на свободное получение и распространение информации в интересах общества. Это право может быть ограничено в отдельных случаях, например в целях защиты частной жизни налогоплательщиков (см. текст во врезке).

Возникает вопрос о балансе двух интересов: общественного – на получение посредством СМИ налоговой информации и частного – налогоплательщика, желающего защитить персональные данные. Этот вопрос впервые рассмотрен ЕСПЧ (далее также – Европейский суд) в деле Satakunnan Markkinapörssi OY and Satamedia OY v. Finland⁵. Суд пришел к противоречивому выводу, что право каждого на защиту частной жизни превалирует над правом прессы публиковать налоговые сведения.

Обстоятельства дела

С 1994 г. компания Satakunnan Markkinapörssi OY (далее – первая компания-заявитель) издавала журнал «Налоговая биржа» („Veropörssi“), в котором ежегодно публиковала сведения о налогооблагаемом доходе и имуществе физических лиц. По законодательству Финляндии они являются публичными и включают информацию об имени, о дате рождения и городе проживания налогоплательщика, а также следующие данные:

- налогооблагаемый трудовой (заработанный) доход;

- налогооблагаемые доход от капитала и имущество;

- доход, облагаемый муниципальными налогами;

- сумма налога на доходы и чистые активы, сумма муниципального налога и общая сумма налогов и сборов;

- общая сумма налоговых удержаний;

- сумма, подлежащая дебетированию или возмещению при итоговой оценке налогового периода⁶.

В 2002 г. первая компания-заявитель издала 17 выпусков журнала, опубликовав данные о налогооблагаемом доходе и имуществе 1,2 млн человек (треть всех налогоплательщиков Финляндии). Вторая компания-заявитель – Satamedia OY – сотрудничала с первой. В 2003 г. совместно с оператором связи она открыла SMS-сервис, используя налоговые данные из «Налоговой биржи». Отправляя сообщение с именем налогоплательщика на номер сервиса, любое заинтересованное лицо могло получить налоговые сведения о нем при условии, что они имелись в базе данных.

Столь обширная публикация налоговой информации и учреждение SMS-сервиса вызвали беспокойство Уполномоченного по защите данных Финляндии⁷ (далее – Уполномоченный). Он посоветовал компаниям-заявителям прекратить публикацию налоговой информации в том масштабе, в котором это происходило в 2002 г. Компании отказались, полагая, что эта просьба нарушает их право на свободу выражения мнения.

В 2003 г. Уполномоченный обратился в Совет по защите данных⁸ (далее – Совет) с просьбой запретить компаниям-заявителям обработку налоговых сведений в объемах 2002 г. и передачу их в SMS-сервис. Ссылаясь на Закон о защите персональных данных (см. текст во врезке), он утверждал, что компании не имели права создавать подобные реестры персональных сведений. По мнению Уполномоченного, сбор налоговой информации и ее передачу третьим лицам следовало расценивать как обработку персональных данных, которую компании не вправе были осуществлять.

Решением от 07.01.2004 Совет отклонил просьбу Уполномоченного, посчитав, что первая компания, будучи СМИ, вправе собирать и распространять налоговые сведения. Используемая же в SMS-сервисе информация была ранее опубликована в журнале «Налоговая биржа» и не подпадала под действие этого Закона. Уполномоченный подал апелляционную жалобу на Решение Совета в Административный суд г. Хельсинки, но она была отклонена 29 сентября 2005 г. Суд также счел, что «Налоговая биржа» относилась к СМИ и публиковала сведения в общественных интересах, и подчеркнул, что эти данные были публичными. В связи с чем исключение из запрета на их обработку могло применяться к первой компании-заявителю.

Уполномоченный обжаловал Решение Административного суда г. Хельсинки в Высшем административном суде Финляндии, который запросил предварительное Постановление Суда ЕС по вопросу толкования Директивы 95/46/ЕС⁹. Статья 9 Директивы посвящена соотношению обработки персональных данных и свободы выражения мнения (см. текст во врезке), что было ключевым вопросом по делу. Суд ЕС в Постановлении от 16.12.2008 сделал вывод, что действия компаний-заявителей основывались на сведениях из документов, являвшихся по закону всеобщим достоянием. Они могли расцениваться как обработка персональных данных налогоплательщиков в целях журналистики при условии, что направлены исключительно на то, чтобы раскрыть обществу информацию независимо от средства ее передачи.

23 сентября 2009 г. Высший административный суд Финляндии отменил все решения по делу и отправил его на новое рассмотрение в Совет. Он посчитал, что в поиске баланса свободы слова и права на защиту частной жизни решающим фактором была цель публикации, а именно ответ на вопрос о том, способствовала она обсуждению общественно значимых вопросов или предназначалась для удовлетворения любопытства читателей. По мнению Суда, публикация всей базы налоговых данных, собранных в целях журналистики, не могла рассматриваться как деятельность прессы. А опубликование персональных сведений в таких масштабах, как и их свободное распространение через SMS-сервис, не было продиктовано публичным интересом.

Вскоре после принятия Решения Высшего административного суда Финляндии SMS-сервис был закрыт. «Налоговая биржа» продолжала публиковать налоговые сведения осенью 2009 г. в ограниченном объеме, а затем перестала издаваться. 26 ноября 2009 г. при повторном рассмотрении дела Совет запретил первой компании-заявителю обрабатывать налоговые сведения в масштабах 2002 г. и предоставлять их в SMS-сервис. Второй компании-заявителю было запрещено собирать, сохранять или пересылать в SMS-сервис любую информацию, полученную от первой компании и опубликованную в журнале. Обе компании обжаловали это Решение сначала в Административном суде г. Турку, а затем и в Высшем административном суде Финляндии, но безуспешно.

Суть жалобы и процедура в ЕСПЧ

Обе компании заявили в ЕСПЧ о нарушении права на свободу выражения мнения (ст. 10 Конвенции)¹⁰. Они настаивали на том, что налоговые сведения в Финляндии являются по воле законодателя общедоступными в отличие, например, от медицинских записей. Ежегодно 1 ноября, когда налоговые отчеты прошедшего года становятся публичными, СМИ продолжают обрабатывать и печатать налоговую информацию в разных объемах. В рассмотренном деле запрет на обработку налоговых сведений был де-факто запретом на их публикацию, что приравнивается к цензуре. Признавая, что объем опубликованных ими данных превышал содержание иных СМИ, компании-заявители настаивали на общем для всех способе публикации.

По мнению Правительства Финляндии, столь обширная публикация налоговых сведений в неизменной форме была нацелена на удовлетворение любопытства читателей. Общедоступность налоговой информации не означала, что она в любой момент могла быть опубликована; ее публикация всегда должна служить публичным интересам. Кроме того, по Решению Совета от 26.11.2009 первая компания-заявитель могла продолжать обрабатывать персональные данные при условии их должной защиты и публиковать налоговые сведения в ограниченном объеме.

21 июля 2015 г. палата ЕСПЧ постановила шестью голосами против одного, что власти Финляндии не допустили нарушения статьи 10 Конвенции. 14 декабря дело было передано на рассмотрение Большой палаты ЕСПЧ по ходатайству компаний-заявителей.

Аргументация ЕСПЧ

Европейский суд применил стандартный тест по ряду критериев.

Наличие вмешательства в право заявителей на свободу распространять налоговую информацию. В 2009 г. Совет запретил первой компании-заявителю обработку налоговых сведений в отношении столь значительного числа налогоплательщиков, как в 2002 г., и предоставление этих данных в SMS-сервис. Второй компании-заявителю было запрещено собирать, сохранять или пересылать в SMS-сервис любые данные, полученные от первой компании и опубликованные в «Налоговой бирже». Запрет не препятствовал компаниям печатать налоговые сведения, исключая, однако, публикацию в прежних объемах. Безусловно, он был вмешательством в право заявителей на свободное выражение мнения путем распространения информации.

Законность вмешательства и наличие легитимной цели. По мнению ЕСПЧ, вмешательство в виде запрета было основано на положениях Закона о защите персональных данных. Перед национальными судами стоял вопрос, применимо ли к компаниям-заявителям «журналистское» исключение из запрета на обработку этих сведений. Могло ли такое исключение из положений о защите частной жизни быть сделано в пользу свободы слова? Европейский суд посчитал, что вмешательство было «предписано законом» и преследовало легитимную цель защитить репутацию или права других лиц в соответствии с § 2 статьи 10 Конвенции.

Пропорциональность вмешательства, его необходимость в демократическом обществе. Государства обладают определенной свободой усмотрения при решении вопроса о необходимости вмешательства в свободу слова в целях защиты репутации или прав других лиц. Однако ЕСПЧ оставляет за собой право проверить соблюдение баланса между ними по следующим критериям¹¹.

Во-первых, вклад в обсуждение вопросов, представляющих общественный интерес. Предмет обсуждения составляли сведения о налогооблагаемом доходе и активах граждан, по закону преданные гласности. Общество было заинтересовано в получении этих данных, и пресса имела все основания для их публикации.

Во-вторых, способ получения информации и ее достоверность. В 2002 г. «Налоговая биржа» опубликовала информацию о налогооблагаемом доходе и активах 1,2 млн человек, включая как известных деятелей, так и обычных граждан. Поскольку эти сведения публичные, нет оснований полагать, что они были получены обманным или иным незаконным путем. Кроме того, достоверность опубликованных данных никогда не оспаривалась в национальных судах.

В-третьих, содержание, форма и последствия публикации. ЕСПЧ отметил, что единственной проблемой для финских властей и судов стал объем опубликованной информации. Они посчитали, что публикация налоговых сведений о столь большом числе налогоплательщиков не могла расцениваться как журналистика. Напротив, она приравнивалась к обработке персональных данных, на которую компании-заявители не имели права. Более того, публикация всей базы данных, как и ее распространение через SMS-сервис, не была продиктована публичным интересом. ЕСПЧ подчеркнул, что суды в своем анализе придали большое значение как праву компаний-заявителей на свободу выражения мнения, так и праву на защиту частной жизни тех налогоплательщиков, чьи данные были опубликованы. Поэтому он принял их аргументы о необходимости ограничения свободы слова.

В-четвертых, строгость наложенных санкций. Компании-заявители могли продолжать публикацию сведений, но в отношении меньшего числа налогоплательщиков по сравнению с 2002 г. Такие ограничения могли привести к нежизнеспособности бизнеса компаний. Но этот факт не может расцениваться как прямое следствие действий национальных судов, будучи результатом экономического решения, принятого компаниями. ЕСПЧ также указал, что наложенный национальными властями запрет необходимо рассматривать как административную, а не уголовную санкцию, то есть менее суровую меру наказания.

ЕСПЧ сделал вывод, что финские власти смогли убедительно аргументировать необходимость вмешательства в права компаний-заявителей. С учетом широкой свободы усмотрения государства в подобных вопросах ЕСПЧ посчитал, что власти нашли справедливый баланс между свободой выражения мнения и защитой частной жизни, не допустив нарушения статьи 10 Конвенции. Особое мнение по делу выразила судья Нона Цоцория, не согласившаяся с мнением большинства (см. текст во врезке).

Что осталось без внимания?

Краеугольным камнем решения по делу стала концепция журналистики в свете права прессы на свободу выражения мнения. Признавая важность этого вопроса, который, вероятно, будет в центре внимания Большой палаты, рассмотрим вынесенное Постановление с точки зрения баланса принципа налоговой публичности и права налогоплательщиков на защиту персональных данных.

В странах, где определенные налоговозначимые сведения общедоступны, необходимость в защите личных данных ограничена публичным интересом. Их публикация обусловлена общественным контролем за исполнением каждым его налоговой обязанности, поскольку собранные средства расходуются на нужды всех граждан. Законодатель, предав гласности отдельные данные налогоплательщиков, предусмотрел гарантии их защиты. Так, перечень подлежащих публикации сведений закрытый, благодаря чему можно предотвратить злоупотребление прессой правом на их публикацию. Однако этот вопрос не рассматривался ЕСПЧ в свете пропорциональности вмешательства в право компаний-заявителей, хотя он мог послужить одним из аргументов в защиту свободы выражения мнения.

Следуя логике финских судов, Европейский суд широко истолковал право налогоплательщиков на защиту частной жизни применительно к обработке и публикации сведений о них. Как справедливо указала судья Цоцория, в деле не было отрицательных последствий публикации для общества и для отдельных граждан (например, причинения вреда). Публикация налоговой информации не расценивалась как несущая угрозу частной жизни налогоплательщиков в Финляндии, хотя многие газеты и сайты продолжали ее публиковать. Таким образом, ЕСПЧ свел ключевой вопрос при анализе пропорциональности вмешательства в права компаний-заявителей лишь к объему опубликованной в 2002 г. информации о налогоплательщиках.

Действительно, ни одно СМИ не публиковало налоговые сведения в отношении 1,2 млн граждан в 2002 г. Однако неясно, почему именно действия компаний-заявителей могли повлечь нарушение права на защиту частной жизни налогоплательщиков. Стала бы угроза для конкретного лица выше, если бы информация о его налогооблагаемом доходе и активах была опубликована в числе данных 1 млн других граждан? Или ниже, если бы публикация касалась только 20 тыс. налогоплательщиков?

Ни закон, ни финские суды не определяют допустимого объема налоговой информации, которая может быть опубликована. Статья 5 Закона о налоговой информации распространяется на всех граждан: она не предусматривает, что раскрытию подлежат сведения в отношении отдельных категорий налогоплательщиков, например государственных служащих или частных предпринимателей. Следовательно, первая компания-заявитель действовала в рамках закона, публикуя данные 1,2 млн человек, и не могла предвидеть последствий, вызванных ее действиями.

Не рассмотрен ЕСПЧ также вопрос о том, может ли защита частной жизни зависеть от уровня налогооблагаемого дохода. Иначе говоря, была бы частная жизнь гражданина, получившего 300 тыс. евро в налоговом периоде, важнее, чем частная жизнь человека с доходом 30 тыс. евро, или наоборот? Если бы законом была предусмотрена публикация налоговых сведений только для граждан с определенным уровнем дохода, могла бы возникнуть проблема дискриминации по признаку имущественного положения. В таком случае законодателю требовалось бы обосновать разумность дифференцированного подхода к налогоплательщикам.

Возникает и вопрос о роли журнала «Налоговая биржа» как СМИ в демократическом обществе. Могла ли первая компания-заявитель напечатать только часть публичной информации, например в отношении 500 тыс. человек, а не 1,2 млн, оставив общественность в неведении о налогооблагаемом доходе и активах остального населения? Ведь тем самым она способствовала бы снижению общественного контроля за выполнением налоговой повинности всеми гражданами, что никак не могло отвечать публичному интересу. В практике ЕСПЧ устоялась позиция о важной роли прессы в демократическом обществе, и выводы в комментируемом деле ей противоречат.

Последний вопрос касается запрета на публикацию налоговой информации в объеме 2002 г., наложенного финскими судами на обе компании-заявителей. Соглашаясь с мнением судьи Цоцория, что такое вмешательство не является санкцией, усомнимся в выводе Европейского суда об отсутствии прямых последствий запрета для заявителей. Поскольку первая компания более не могла обрабатывать налоговые сведения в прежних объемах, продолжение публикации стало невозможным. В результате примененные меры не только ограничили вклад этой компании в обсуждение общественно значимых вопросов, но и привели к серьезным финансовым потерям. Вторая компания-заявитель вследствие этого запрета перестала существовать. Едва ли такие последствия объясняются волеизъявлением компаний-заявителей, как посчитал ЕСПЧ.

***

ЕСПЧ в комментируемом Постановлении впервые рассмотрел проблему баланса между принципом налоговой публичности и правом налогоплательщиков на защиту частной жизни, в том числе персональных данных. Анализируя обстоятельства дела, Суд отошел от ранее высказанных позиций и сделал противоречивые выводы. Кроме того, не были учтены факторы, касающиеся природы налоговой публичности, что повлияло на обоснованность аргументации. Возможно, оставшиеся за рамками анализа вопросы будут решены при рассмотрении дела Большой палатой, слушание по которому назначено на 14 сентября 2016 г.¹² Остается надеяться, что итоговое решение ЕСПЧ будет способствовать общественному контролю за исполнением налоговой обязанности.