Вправе ли налоговые органы предъявлять к физическим лицам иски о возмещении вреда?

М.Ю. Орлов,
партнер, руководитель налоговой и юридической практики КПМГ в России и СНГ, канд. юрид. наук

Все более креативные инструменты повышения эффективности налогового контроля использует налоговая служба в своей деятельности, стремясь обеспечить бюджет ресурсами. В последнее время большую популярность приобретает практика взыскания с руководителей организации-налогоплательщика суммы недоимки по налогам этой организации.

Обычно алгоритм действий следующий: налоговый орган выносит решение, в котором фиксирует факт недоимки по налогам. Допустим, по каким-то причинам, чаще всего экономического свойства, начисленная недоимка не погашается. В отношении руководителя налогоплательщика возбуждается уголовное дело, тем самым для него создается серьезная мотивация самостоятельно погасить недоимку, чтобы прекратить производство по уголовному делу в силу «деятельного раскаяния» по пункту 2 Примечания к статье 199 УК РФ. Но если и это не помогло, то после «всестороннего и полного расследования» в отношении физического лица – руководителя налогоплательщика выносится обвинительный приговор за уклонение от уплаты налогов и сборов с организации.

В.А. Соловьев,
сотрудник КПМГ, канд. юрид. наук

E-mail: nalogoved@nalogoved.ru

Казалось бы, все самое плохое с руководителем уже произошло. Но это не так. Налоговые органы могут инициировать гражданский иск к осужденному руководителю, требуя погасить задолженность по налогам за организацию.

Неоднозначность подхода налоговой службы, заявляющей такие иски, может заставить судебные органы не согласиться с ее требованиями возмещать вред за счет руководителя, поскольку, по сути, недоимка по налогам в этом случае взыскивается не с налогоплательщика, а с иного лица.

Подход Судебной коллегии ВС РФ

Между тем судебная практика стремительно меняется. И вот на уровне Верховного Суда РФ появляется акт, в котором практика погашения ущерба за счет руководителя налогоплательщика признается надлежащей. Речь идет об Определении Судебной коллегии по гражданским делам (далее также – Судебная коллегия) ВС РФ от 27.01.2015 № 81-КГ14-19. В этом акте Судебная коллегия не просто отменяет решения нижестоящих судов, но и формулирует позицию, которая, на наш взгляд, может причинить вред налоговой системе куда больший, чем недоимка.

По мнению Судебной коллегии, неуплата юридическим лицом налога представляет собой ущерб бюджету РФ. Ущерб причинен организацией-налогоплательщиком по вине физического лица, уполномоченного представлять ее интересы, в связи с чем оно и является ответственным за возмещение ущерба. Налоговой инспекцией были заявлены требования не о взыскании налогов, а о возмещении ущерба, причиненного преступлением.

Эта правовая позиция Верховного Суда РФ уже была предметом исследования¹. В научно-практической полемике обсуждались вопросы, имеющие существенное значение для оценки обоснованности изложенного Судебной коллегией подхода. Правомерно ли обращение суда к нормам гражданского законодательства? Может ли публично-правовой деликт (неисполнение обязанности по уплате налога) служить основанием для гражданско-правовой ответственности? Какое значение имеет приговор суда для определения круга лиц, которые несут имущественную ответственность за уплату налога?

Полагаем, многие выводы, сделанные в ходе такой полемики, имеют практическое значение.

Но следует обратить внимание на один вопрос, который, на наш взгляд, необоснованно остался за рамками дискуссии и ответ на который может быть важен и по другим гражданско-правовым спорам с участием налоговой службы: имеет ли право налоговый орган предъявлять гражданские иски физическим лицам, требуя возместить ущерб государству?

Законодательная основа

Рассмотрим законодательную базу, позволяющую налоговым органам предъявлять судебные иски.

Исчерпывающий перечень оснований, по которым налоговая служба может обращаться в суд, содержится в Налоговом кодексе РФ и в Законе РФ от 21.03.1991 № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» (далее – Закон № 943-1).

Согласно подпункту 14 пункта 1 статьи 31 НК РФ налоговые органы вправе предъявлять в суды общей юрисдикции, Верховный Суд РФ или арбитражные суды иски (заявления):

• о взыскании недоимки, пеней и штрафов за налоговые правонарушения;

• о возмещении ущерба, причиненного государству и (или) муниципальному образованию вследствие неправомерных действий банка;

• о досрочном расторжении договора об инвестиционном налоговом кредите;

• в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.

Но и в этих «иных случаях» не предусмотрено право налоговых органов предъявлять иски о возмещении ущерба, вызванного неуплатой налогов.

В пункте 11 статьи 7 Закона № 943-1 также приводится исчерпывающий перечень случаев, когда налоговые органы могут инициировать судебное разбирательство. Указанная норма² предусматривает четыре таких основания, но среди них нет права обращаться в суд за возмещением ущерба государству.

Таким образом, ни Налоговый кодекс РФ, ни Закон № 943-1 не дают налоговым органам права подавать иски в связи с гражданско-правовыми обязательствами ответчика по возмещению вреда.

Правовая позиция Пленума ВС РФ

Почему же в отсутствие законодательно закрепленного права налоговых органов на предъявление исков к руководителям налогоплательщика Судебная коллегия допускает саму возможность это сделать?

Полагаем, все дело в правовой позиции, приведенной в Постановлении Пленума ВС РФ от 28.12.2006 № 64 «О практике применения судами уголовного законодательства об ответственности за налоговые правонарушения» (далее – Постановление).

Несмотря на то что акты судов не являются нормативными правовыми актами и не могут осуществлять самостоятельное регулирование общественных отношений, толкование действующих норм высшими судебными инстанциями формирует правоприменительную практику, а по сути определяет правила поведения участников правоотношений.

В рамках такого толкования ВС РФ указывает в пункте 24 Постановления следующее: в соответствии со статьей 309 УПК РФ судам надлежит учитывать, что в приговорах по делам о преступлениях, предусмотренных статьями 198, 199, 199.1 и 199.2 УК РФ, должно содержаться решение по предъявленному гражданскому иску (см. текст во врезке).

Конечно же, Верховный Суд РФ не создает новой нормы, а лишь трактует действующее законодательство и в данном случае ссылается на норму закона, позволившую ему сделать такой вывод, – подпункт 16 пункта 1 статьи 31 НК РФ. Однако в этом подпункте (утратившем силу именно в 2006 г.) четко определен перечень исков, которые налоговые органы вправе предъявлять в суды общей юрисдикции или арбитражные суды, и среди них нет исков о возмещении ущерба государству, вызванного действиями должностных лиц налогоплательщика.

Ничто в подпункте 16 пункта 1 статьи 31 НК РФ не свидетельствует в пользу того, что налоговые органы вправе выступать истцами по гражданскому иску в уголовном или гражданском процессе по ущербу, вызванному преступлением, а ссылка на него ВС РФ – это ссылка на статью, в которой нет нормы, истолкованной Cудом. В связи c этим можно утверждать, что в Постановление как минимум вкралась ошибка, поскольку толкуется норма, которой в законе просто нет.

Впоследствии Конституционный Суд РФ в Определении от 19.11.2015 № 2731-О ретранслировал эту ошибку: «…Истцами по данному гражданскому иску могут выступать налоговые органы (пункт 1 статьи 31 Налогового кодекса Российской Федерации) или органы прокуратуры (часть третья статьи 44 УПК Российской Федерации)». Возможно, по невнимательности, но Конституционный Суд РФ неточно цитирует Постановление, ссылаясь на весь пункт 1 статьи 31 НК РФ, а не на конкретный подпункт 16 пункта 1 названной статьи. Складывается впечатление, что КС РФ обратил внимание на то, что в этом подпункте нет нормы, которую толкует ВС РФ, но посчитал, что это техническая ошибка.

Таким образом, судебная практика изобилует утверждениями, что налоговые органы вправе предъявлять иски о возмещении ущерба государству к физическим лицам, привлекаемым к уголовной ответственности. Однако все настолько увлеклись отстаиванием бюджетных интересов, что не заметили: в законе такого права налоговых органов попросту нет. Как часто бывает, правоприменители в борьбе за защиту публичного интереса забыли о законодателе и его воле.

На наш взгляд, право налоговых органов представлять интересы государства по гражданскому иску отсутствует. Попытка налогового органа стать гражданским истцом должна рассматриваться как нарушение части 2 статьи 4 ГПК РФ. Суд должен отказать в принятии такого искового заявления. Это однозначно следует из подпункта 1 пункта 1 статьи 134 ГПК РФ, исходя из которого судья обязан отказать в принятии искового заявления, если оно не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку заявление предъявлено в защиту прав, свобод или законных интересов другого лица государственным органом, органом местного самоуправления, организацией или гражданином, которым настоящим Кодексом или другими федеральными законами не предоставлено такое право.

Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что право на судебную защиту, как оно сформулировано в статье 46 (ч. 1 и 2) Конституции РФ, не свидетельствует о возможности выбора по своему усмотрению того или иного способа и процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным категориям дел определяются федеральными законами³.

Или интересы бюджета важнее норм закона и правовой позиции КС РФ?

Ю.В. Литовцева,
руководитель практики банкротства и антикризисной защиты бизнеса «Пепеляев Групп», канд. юрид. наук

E-mail: info@pgplaw.ru

Комментарий

Формальный подход к решению вопроса о полномочиях налоговых органов предъявлять иски о возмещении ущерба к руководителям компаний вполне соответствует императивному характеру норм публичного права. И в этом смысле трудно не согласиться с предложенным авторами правовым анализом.

Но вряд ли отказ в принятии исков налоговых органов и внесение изменений в ПостановлениеПленума ВС РФ от 28.12.2006 № 64 (далее – Постановление) можно считать решением проблемы. Отсутствие адекватного законодательного регулирования будет восполняться противоречивой судебной практикой. Можно предположить, что при сегодняшнем состоянии бюджета законодатель охотно внесет соответствующую норму в статью 31 НК РФ, а ВС РФ продублирует ее в разъяснениях. Но и в этом случае останутся нерешенные процессуальные вопросы.

Возможность ответственности руководителя и условия ее применения при наличии приговора требуют анализа не только налогового, но и гражданского, банкротного¹, а также уголовного и уголовно-процессуального законодательства.

Применительно к гражданскому иску, рассматриваемому в уголовном деле или в общем порядке, важно разобраться не столько с тем, кто будет истцом, сколько с тем, кто может быть ответчиком и при каких условиях. В Постановлении, цитируя статью 54 УПК РФ, Суд в качестве гражданского ответчика предлагает физическое или юридическое лицо, которое по закону (ст. 1064 и 1068 ГК РФ) несет ответственность за вред, причиненный преступлением. Таким образом, несмотря на отсутствие уголовной ответственности юрлиц, возможны ситуации, когда ущерб будет возмещать компания. Но в УПК РФ и ГК РФ нет норм о том, кто и при каких условиях является ответчиком по гражданскому иску. Подобный пробел привел на практике к возможности «назначения» как гражданскими истцами, так и судами того, кто «ответит за всех».

Представляется, что применительно к уклонению от уплаты налогов организацией по смыслу части 2 статьи 28.1 УПК РФ ответчиком по гражданскому иску может быть только юридическое лицо. Согласно этой норме ущерб, причиненный бюджетной системе РФ, возмещается уплатой в полном объеме недоимки, пеней и штрафов в размере, определяемом в соответствии с законодательством о налогах и сборах. Иными словами, потерпевший в уголовных делах этой категории (он же будущий истец) может требовать исполнения именно налоговых обязательств, а не неких убытков. С учетом общего правила о невозможности уплаты налогов за иное лицо перечисленные обязательства могут и должны быть исполнены только самим юридическим лицом.

Не менее интересно, можно ли рассматривать в качестве ущерба то, что юрлицо должно уплатить в силу закона.

С нашей точки зрения, гражданско-правовая ответственность руководителя может наступать в ситуации не просто уклонения от уплаты налогов с организации, но и выявления невозможности уплаты доначисленных налогов самим юрлицом, вызванной преступными действиями руководителя. Например, перечисление денежных средств юрлица по фиктивным накладным фирме-однодневке. Если же неспособность компании платить законно установленные налоги возникла ко времени доначисления налогов в результате совершенно иных обстоятельств и недоимка в любом случае не могла быть уплачена самой компанией, вряд ли будет правомерным говорить о личной имущественной ответственности директора.

В связи с изложенным целесообразно дополнить главу 59 ГК РФ нормами, регламентирующими общие подходы к ответственности за ущерб, причиненный преступлением.