Налоговые льготы в Сингапуре: особенности правового регулирования и администрирования

И.А. Фадеева,
аспирантка кафедры административного и финансового права МГИМО (У) МИД России

E-mail: nalogoved@nalogoved.ru

С момента получения независимости Сингапур проделал долгий и тернистый путь от государства третьего мира к государству с одной из самых конкурентоспособных экономик. Правительство Сингапура умело использовало налоговые льготы как один из ключевых механизмов решения экономических и социальных задач: от поддержки малого и среднего бизнеса и борьбы с безработицей до стимулирования развития производственного сектора (1990-е гг.) и сферы высоких технологий (2000-е гг.).

Сейчас налоговые льготы по праву считаются одной из основ благоприятной налоговой среды города-государства, способствующей привлечению инвестиций со всего мира.

Налоговым льготам – отдельный нормативный акт

Сингапур еще на самых ранних этапах формирования налоговой политики обращался к институту льгот как к одному из механизмов реализации регулирующей функции налогов.

Сначала единственным нормативным актом, регулирующим взимание налога на прибыль, включая порядок и условия предоставления налоговых льгот, был Закон о подоходном налоге (Income Tax Act – ITA¹). Но уже в 1967 г., всего через два года после получения Сингапуром статуса независимого государства, был принят Закон о налоговых льготах (Economic Expansion Incentives Act – EEIA²), бо´льшая часть положений которого – с изменениями и дополнениями – действует и сейчас. Тогда, впрочем как и сегодня, новый Закон должен был закрепить механизмы налогового льготирования, способствующие достижению главной цели – развитию экономики государства, задыхающегося от безработицы и страдающего от отсутствия ресурсной базы, посредством стимулирования финансовых вливаний из-за рубежа.

В настоящее время именно ITA и EEIA, а также подзаконные акты³ составляют основу правового регулирования льгот по налогу на прибыль организаций в Сингапуре. В то время как специальные льготные режимы по этому налогу закреплены преимущественно в статьях 13, 14 и 43A–43ZH ITA, текст EEIA полностью посвящен налоговым льготам. При этом положения EEIA дополняют часть льгот, закрепленных ITA: например, льготные режимы, предусматривающие применение пониженных ставок корпоративного налога в отношении доходов компаний, получивших статус финансово-казначейского центра (FTC)⁴ и глобальной торговой компании (GTC)⁵.

На практике положения ITA продолжают применяться к налогоплательщикам, которые используют предусмотренные EEIA налоговые льготы. В случае противоречий между ITA и EEIA применяются нормы последнего.

Наличие отдельного нормативного акта, регулирующего исключительно налоговые льготы, – одно из отличий правового регулирования налогообложения в Сингапуре, свидетельствующее о том, что налоговому льготированию отведена особая роль.

Представляется, что принятие закона, регулирующего исключительно налоговые преференции для бизнеса, может быть одним из вспомогательных инструментов любого государства в процессе решения задач по повышению его инвестиционной привлекательности и созданию комфортных условий для предпринимательской деятельности. Это касается и России, которая в рейтинге Всемирного банка Doing Business 2017 заняла 40-е место против 2-го места Сингапура.

Распределение полномочий – залог эффективного администрирования

По способу установления налоговые льготы для налогоплательщиков-организаций в Сингапуре принято делить на две группы: дискреционные (discretionary) и законодательные (statutory)⁶.

Администрированием законодательных льгот занимается Служба внутренних доходов Сингапура (Inland Revenue Authority of Singapore – IRAS) в сотрудничестве по отдельным вопросам с уполномоченными органами власти.

За администрирование дискреционных льгот отвечают специально уполномоченные госорганы: Валютная служба (Monetary Authority); Служба морских портов (Maritime Port Authority); Совет экономического развития (Economic Development Board – EDB); Совет по стандартам, повышению производительности и инновациям (Standards, Productivity and Innovation Board – SPRING Singapore) и Агентство внешней торговли и инвестиций (International Enterprise) совместно с IRAS⁷.

Такое разграничение полномочий по администрированию налоговых льгот между разными ведомствами:

• способствует равномерному распределению административной нагрузки между компетентными органами и снижению общей нагрузки на IRAS;

• повышает эффективность администрирования льгот в целом – за предоставление налоговых льгот в каждой сфере отвечают сотрудники специализированного ведомства, обладающие необходимыми знаниями и компетенциями;

• обеспечивает создание понятной и прозрачной для налогоплательщиков системы администрирования налоговых льгот и исключает для них долгое ожидание очереди, чтобы подать заявление, и обратной связи компетентных органов.

По нашему мнению, частичное делегирование ФНС России полномочий по администрированию отдельных налоговых льгот другим государственным органам и (или) ведомствам не только уменьшит административное бремя налоговых органов, но и сделает систему налогового администрирования в РФ более эффективной, одновременно облегчив участь налогоплательщиков. Часть полномочий может быть делегирована структурным подразделениям профильных федеральных министерств или подведомственным им агентствам и (или) службам. 

Как модифицировать налоговую льготу, не меняя закона, и не допустить процветания коррупции?

Законодательные льготы и условия их применения в Сингапуре закреплены в ITA. Возможность их использования не подлежит согласованию с компетентными органами – налогоплательщик, претендующий на получение законодательной льготы, просто заполняет соответствующий раздел налоговой декларации и прикладывает подтверждающие документы.

Дискреционные льготы предоставляются по заявлению налогоплательщика. Законом закреплены лишь общие условия и механизмы их предоставления, детальные квалификационные требования для налогоплательщика, как правило, нормативно не закреплены. Окончательные условия, которым должен удовлетворять налогоплательщик для применения льготы, равно как и условия самого льготного режима и срок его применения определяются по итогам переговоров с компетентным органом. В среднем общий срок согласования дискреционной льготы – от трех до шести месяцев.

Такой подход позволяет Правительству Сингапура оперативно реагировать на изменения экономической конъюнктуры в государстве и мире, а также адаптировать действующие льготные режимы к новым бизнес-моделям, используемым налогоплательщиками, без внесения изменений в налоговое законодательство. Существенная часть льгот по налогу на прибыль является дискреционной (все льготы в EEIA и частично льготы в части XI ITA), что позволяет обеспечить гибкость системы налоговых преференций в целом.

Таким образом, решение о достаточности тех или иных показателей в деятельности налогоплательщика для того, чтобы ему были предоставлены льготы, отдано законодателем на откуп компетентным органам.

На первый взгляд такая модель согласования может показаться благоприятной почвой для процветания взяточничества среди чиновников. Но то ли из-за особенностей менталитета государственных служащих Сингапура – вполне самодостаточных и финансово обеспеченных, то ли благодаря эффективной системе профилактики и борьбы с коррупцией по статистике взяточничество среди налоговых чиновников крайне редко⁸.

Противодействием коррупции и борьбой с ней занимается Бюро по расследованию случаев коррупции (Corrupt Practices Investigation Bureau – CPIB). Оно наделено очень широкими полномочиями и имеет непререкаемый авторитет. Отличительная особенность Закона о борьбе с коррупцией⁹ заключается в том, что его положения фактически перекладывают обязанность по доказыванию невиновности на самого чиновника, получившего взятку (см. текст во врезке).

В сводках CPIB зафиксирован лишь один относительно недавний случай взяточничества в налогово-таможенной сфере. В 2014 г. сотрудник сингапурской таможни содействовал тому, чтобы четыре гражданина Индии незаконно получили возврат налога, уплаченного при приобретении в Сингапуре ювелирных украшений, на общую сумму около 500 тыс. сингапурских долл. в рамках электронного механизма возврата для выезжающих туристов. Взятка составила 11 400 сингапурских долл. В 2015 г. этот сотрудник был приговорен к лишению свободы сроком на пять лет и штрафу в размере почти 700 тыс. сингапурских долл.¹⁰

Обратная сторона дискреционного подхода

Дискреционный подход к предоставлению налоговых льгот имеет и обратную сторону – относительно невысокую прозрачность системы принятия соответствующих решений и отсутствие у налогоплательщиков детального практического руководства в части того, какие критерии нужно соблюдать, чтобы претендовать на получение налоговых преференций.

Однако государство и бизнес-сообщество довольно успешно борются с этой проблемой: Правительство Сингапура и ведомства регулярно публикуют в официальных источниках и на своих сайтах информацию о наиболее приоритетных в данный период секторах экономики (сферах бизнеса). Налогоплательщики из обозначенных секторов и сфер воспринимают это как знак того, что можно претендовать на льготный налоговый режим.

Как правило, при принятии решения о предоставлении льгот – на примере EDB – учитываются и количественные (размер инвестиций, сумма ежегодных расходов, прогноз по приросту стоимости и числу создаваемых рабочих мест)¹¹, и качественные критерии (приоритетные секторы – электроника, фармацевтика и биотехнологии, логистика, медицина, потребительский сектор, химическая промышленность)¹² бизнеса налогоплательщика.

Налоговые льготы Сингапура отражают мировые тенденции: IP-режим

Сингапур старается шагать в ногу с мировыми тенденциями. Это касается и налоговых льгот. В настоящее время доходы от использования (отчуждения) прав на объекты интеллектуальной собственности (IP) могут освобождаться от налогообложения в рамках льгот за новаторство (новаторские услуги) и развитие бизнеса (DEI).

Планируется, что после 1 июля 2017 г. будет введен новый IP-режим (IP Development Incentive – IDI). Он основан на так называемом nexus approach, согласно которому льготный режим применяется только к IP, созданным в результате проведения НИОКР на территории предоставляющего льготу государства.

Такой подход в полной мере соответствует рекомендациям ОЭСР¹³ и направлен на противодействие злоупотреблению льготными IP-режимами. Для получения льготы налогоплательщик прежде должен будет инвестировать в сферу НИОКР и понести соответствующие расходы в государстве, предоставляющем льготный режим налогообложения, то есть в Сингапуре.