Служба внутренних доходов Сингапура: несколько секретов эффективного налогового администрирования
И.А. Фадеева,
аспирантка кафедры административного и финансового права МГИМО (У) МИД России
E-mail: nalogoved@nalogoved.ru
Эффективное налоговое администрирование – один из краеугольных камней конкурентной налоговой системы и, как следствие, успешного государства, поскольку это единственный инструмент, позволяющий увеличивать размер поступлений в бюджет без повышения налогов.
Сумма налоговых поступлений Сингапура в 2015–2016 финансовом году составила около 45 млрд сингапурских долл. (11,1% ВВП). При этом на сбор каждого доллара налогов было затрачено менее 1 цента (0,83)1. Общая задолженность по всем видам налогов, администрируемых Службой внутренних доходов Сингапура (Inland Revenue Authority of Singapore – IRAS), за прошедший год составила 0,62%. По результатам опроса, 96,5% налогоплательщиков удовлетворены работой IRAS и высоко оценивают уровень оказываемых ею услуг2.
В 2012 г. IRAS была удостоена престижной премии Азиатско-Тихоокеанской организации качества (Asia-Pacific Quality Organization – APQO) Global Performance Excellence Award в номинации „World class“3. А по данным отчета Paying Taxes 2017, составленного Всемирным банком в сотрудничестве с Pricewaterhouse Coopers, Сингапур вошел в топ-5 государств (без учета индекса «после подачи»), налоговые органы которых обеспечивают максимальную простоту уплаты налогов4.
Поясним, рейтинг Paying Taxes оценивает налоговую нагрузку среднестатистического предприятия с точки зрения администрирования и уплаты налогов по четырем параметрам: общая ставка налога, время выполнения обязательств по трем основным налогам, количество налоговых платежей, налоговое бремя всех процедур после уплаты налогов.
Высокая оценка деятельности и признание IRAS как налогоплательщиками, так и мировым сообществом – результат многолетней кропотливой работы и методичного совершенствования механизмов налогового администрирования, реализуемых в том числе благодаря особой организации деятельности службы.
IRAS – агент Правительства Сингапура
IRAS была создана 1 сентября 1992 г. Тогда Департамент внутренних доходов Министерства финансов Сингапура (Inland Revenue Department of the Ministry of Finance) был реорганизован в автономное правительственное агентство, созданное в соответствии с законодательством для осуществления определенных функций (statutory board)5. Основными причинами такой реорганизации стали необходимость разгрузить государственные органы (в частности, Минфин) и борьба с утечкой квалифицированных кадров в частный сектор. Обе цели были достигнуты.
Разгрузить Минфин удалось, передав полномочия по администрированию налогов в пользу IRAS.
Служба, учрежденная в форме юридического лица6, выступает как агент Правительства Сингапура (в лице Минфина). Она оказывает услуги по администрированию, расчету, взиманию и принудительному взысканию подоходного налога, налогов на имущество, на наследство, гербового сбора, налогов на ставки (пари), на организацию лотерей, на казино и иных налогов по согласованию с Правительством Сингапура7. IRAS также выступает в качестве советника Правительства по вопросам налогообложения и представляет Сингапур на международной арене по этим вопросам.
IRAS не является структурным подразделением Минфина, а лишь координируется им. До 2004 г. бессменным Председателем коллегиального органа управления IRAS – Совета (Board) был министр финансов Сингапура, что для Правительства служило неким механизмом контроля за деятельностью службы. В 2004 г. в законодательство были внесены изменения, расширившие круг лиц, которые могли назначаться на пост Председателя, однако право назначать на эту должность и на должности заместителей осталось за министром финансов8. Кроме того, по окончании финансового года IRAS обязана предоставлять министру финансов годовой отчет о своей деятельности9.
Утечку кадров удалось приостановить, предоставив новому налоговому органу государства как автономному агентству Правительства возможность проявлять бо´льшую гибкость в вопросах трудоустройства по сравнению с госорганами. IRAS получает вознаграждение за свои агентские услуги, которое рассчитывается как процент от собранной суммы налогов, пересматривается каждые три года и согласовывается с Минфином10. Служба вправе распоряжаться полученными средствами по своему усмотрению, в частности использовать их для покрытия всех операционных расходов, ключевым из которых является вознаграждение сотрудников.
Квалифицированные и мотивированные сотрудники – залог успеха
Статус автономного агентства позволяет IRAS самостоятельно нанимать персонал11 и определять размер вознаграждения сотрудников, устанавливая его на конкурентом уровне, что способствует привлечению и удержанию квалифицированных кадров.
Именно передача функции налогового администрирования от департамента Минфина автономной службе позволила сохранить и преумножить самый ценный ресурс – кадры, которые и являются главными творцами чуда под названием «эффективное налоговое администрирование».
IRAS проводит ежегодный мониторинг рынка заработной платы и регулярно пересматривает вознаграждение сотрудников, чтобы сохранить его на рыночном уровне. Помимо ежемесячных зарплат предусмотрены надбавки и система бонусов, в основе которой лежат ключевые показатели результативности (KPI), аналогичные тем, что обычно устанавливает для своих сотрудников руководство крупных корпораций. Информация о размере бонусов в зависимости от выполненных пунктов KPI является открытой. Чтобы мотивировать на поиск новых решений стоящих перед IRAS задач и повышать уровень предоставляемых услуг, было учреждено несколько специальных премий для сотрудников: Service Improvement Payment, IRAShines! и Innovation Award.
Служба не просто нанимает квалифицированных сотрудников, предлагая им большие вознаграждения, но и много инвестирует в повышение их профессионального уровня и расширение компетенций.
Так, в июле 2006 г. по инициативе IRAS была учреждена Налоговая академия Сингапура (Tax Academy of Singapore), на базе которой проводятся семинары и конференции для обсуждения актуальных вопросов налогообложения. Все сотрудники IRAS регулярно проходят тренинги и курсы повышения квалификации, они также могут пройти обучение на базе Налоговой академии по двум специальным программам – Accredited Tax Specialist (ATS) Scheme и Master Tax Specialist Programme. По состоянию на 2016 г. более 178 сотрудников службы получили сертификат ATS12.
Разделение функций – путь к повышению эффективности и борьбе с коррупцией
На первых этапах работы IRAS включала в себя несколько отделов, каждый из которых занимался администрированием одного налога от начала и до конца. Эта организационная структура была признана неэффективной, поскольку приводила к дублированию различными отделами ряда функций, таких как сбор информации о налогоплательщиках и объектах налогообложения, рассылка налоговых уведомлений и сбор налогов.
Руководство IRAS решило организовать работу отделов в зависимости от выполняемых функций, а не администрируемых налогов.
Одновременно с этим был создан специальный отдел, который занимался только вопросами непосредственного взаимодействия с налогоплательщиками.
Однако новая организационная структура оказалась не столь эффективной, как ожидалось. Поэтому IRAS перешла в 2004 г. к гибридной структуре, которая существует и сейчас.
В частности, в службе действуют четыре департамента, состоящие из нескольких отделов.
Три департамента занимаются практически полным циклом администрирования отдельных налогов, а четвертый берет на себя функции поддержки и обеспечения деятельности трех остальных, а также функции, которые могут быть централизованы независимо от вида налога: сбор и принудительное взыскание налоговых платежей13.
Разделение департаментов на отделы, которые выполняют различные функции по налоговому администрированию, а также передача ряда функций (сбор и взыскание налогов) в специальный департамент позволяет IRAS успешно бороться еще с одной проблемой современного общества – коррупцией.
Интересно также, что сотрудники IRAS, хотя они формально не являются государственными служащими, приравниваются к таковым14 для целей применения положений УК Сингапура и ст. 20 Закона о финансовой процедуре15.
Таким образом, предоставляя IRAS независимость, Правительство сохраняет рычаги воздействия на ее сотрудников, чтобы исключить злоупотребления переданными полномочиями и обеспечить соблюдение интересов государства.
Автоматизация и диджитализация – прогрессивное решение
Еще одним способом борьбы с коррупцией, а также шагом на пути IRAS к эффективному налоговому администрированию при минимальном уровне затрат является планомерная автоматизация процессов, прежде всего процессов взаимодействия между налоговыми органами и налогоплательщиками, подачи налоговых деклараций и уплаты налогов.
Даже в самые трудные времена нехватки кадров Служба внутренних доходов Сингапура двигалась по пути прогрессивного развития.
В 1994 г. был введен сервис подачи декларации по налогу на доходы физических лиц по телефону.
В 1995 г. – внедрена новая система обработки налоговой информации (Inland Revenue Integrated System), которая за несколько секунд переводила текст в электронный формат и тем самым сокращала время обработки одной декларации с нескольких часов до 15 мин.
IRAS стала первым налоговым органом в мире, внедрившим сервис электронной подачи деклараций: с 1998 г. – по НДФЛ и налогу на товары и услуги (GST); с 1999 г. – по гербовому сбору с формированием сертификата, подтверждающего оплату и имеющего юридическую силу, в режиме онлайн16. В 2001 г. появилась возможность уплачивать НДФЛ и налог на имущество посредством официального сайта IRAS.
С 2007 г. в Сингапуре работает специальный ресурс my Tax Portal, через который налогоплательщики в режиме 24/7 могут подавать налоговые декларации, обновлять персональную информацию, представлять в IRAS запрашиваемые документы, уплачивать налоги без непосредственного взаимодействия с сотрудниками службы. Абсолютное большинство налогоплательщиков в Сингапуре используют этот портал, функционал которого постоянно расширяется.
Налогоплательщики – физические лица, единственным источником доходов которых является заработная плата, декларируемая работодателем в автоматическом режиме (Auto-Inclusion Scheme), освобождены от обязанности подавать декларации по НДФЛ (No-filing Service, которой в 2016 г. воспользовалось более 1,6 млн налогоплательщиков).
Все эти инициативы служат яркой иллюстрацией одной из концепций, которой многие годы придерживается IRAS: отсутствие необходимости в услуге – лучшая услуга.
В 2011 г. Сингапур первым в мире внедрил электронный сервис, позволяющий подать заявку и получить возмещение уплаченного туристами налога на товары и услуги, приобретенные в этой стране, – Electronic Tourist Refund Scheme (eTRS). Это позволило сократить время процедуры в среднем с 20 до 3 мин.17 В 2015 г. был внедрен также сервис электронной подачи декларации по налогу на прибыль для налогоплательщиков, годовой размер выручки которых превышает 1 млн сингапурских долл. (Form C).
IRAS и ФНС России – лидеры в сфере автоматизации
ФНС России и IRAS уже в течение трех лет активно обмениваются опытом использования новых технологий в области налогового администрирования.
В этом году IRAS впервые стала организатором семинара по электронным услугам и цифровым каналам доставки (E-services and Digital Delivery Workshop), который прошел в Сингапуре 24–26 апреля. Этот проект осуществляется в рамках Форума по налоговому администрированию ОЭСР (Forum on Tax Administration – FTA) под руководством ФНС России с марта 2015 г. Семинар является частью рабочей программы Бюро FTA и представляет собой площадку для обмена между налоговыми органами стран-участников опытом автоматизации и использования современных технологий в сфере налогового администрирования.
На семинаре с докладом выступил руководитель ФНС России Михаил Мишустин. Он представил два последних нововведения в сфере автоматизации налоговых процессов в РФ:
• переход бизнеса на современные онлайн-кассы, которые посредством интернет-связи передают информацию о расчетах в налоговую инспекцию, что, как планируется, существенно снизит объем налоговых проверок розничного сектора торговли;
• система маркировки меховых изделий, которая уже вывела из тени пятую часть участников этого рынка18.
Михаил Мишустин также представил результаты проекта ФНС России по разработке модели цифровой зрелости 26 налоговых администраций.
Представители IRAS рассказали о своих недавних достижениях. В 2016 г. IRAS стала первым налоговым органом в мире, разработавшим специальное приложение для смартфонов, которое налогоплательщики могут использовать для подачи деклараций по НДФЛ. По данным за 2015–2016 финансовый год, 97% налогоплательщиков подали декларации в электронной форме, 17% из них – с использование смартфонов19. Кроме того, служба внедрила электронный сервис (e-Object to Assessment) для обжалования налогоплательщиками исчисленной инспектором суммы налога в онлайн-режиме.
По мнению главы Секретариата Форума по налоговому администрированию Питера Грина, IRAS и ФНС России – лидеры среди налоговых органов мира в сфере автоматизации процессов налогового администрирования20.
Делегации России и Сингапура приняли участие и в очередной встрече Брисбенской группы – неформального объединения ведущих налоговых администраций мира в области применения информационных технологий и оказания электронных услуг налогоплательщикам. Встреча проходила в Сингапуре в те же дни, 24–26 апреля 2017 г. В отличие от семинара она стала обменом опытом между налоговыми органами восьми государств-участников в открытом диалоге.
Планируется, что вопросы автоматизации налогового администрирования будут рассмотрены на пленарном заседании FTA в сентябре в Осло, также при участии российской и сингапурской делегаций.
I Respond and Serve: от сбора налогов к оказанию услуг
Возможно, не самый заметный, но очень важный шаг на пути к успешному налоговому администрированию – отношение к налогоплательщикам как к самым ценным клиентам. IRAS позиционирует себя как партнер граждан в строительстве успешного государства и обеспечении его экономического роста. В 2009 г. в Сингапуре была внедрена система добровольного декларирования ошибок, допущенных при заполнении деклараций по основным налогам21. В зависимости от обстоятельств и степени вины при таком декларировании налогоплательщики освобождаются от ответственности за совершенное правонарушение или меры ответственности значительно смягчаются.
Предоставление услуг высочайшего уровня и максимальное добровольное соблюдение налогоплательщиками налогового законодательства – две из пяти ключевых корпоративных целей IRAS22. По мнению службы, вторая из провозглашенных целей является единственной надежной долгосрочной стратегией по обеспечению эффективного налогового администрирования при минимальном уровне затрат23.
Чтобы успешно реализовать эту стратегию, необходимы четыре составляющих: простая налоговая система, подкованные с налоговой точки зрения налогоплательщики, авторитетный и пользующийся доверием налоговый орган, активное и заинтересованное общество24.
Представляется, что Сингапуру в определенной степени удается поддерживать баланс всех этих элементов. Интересно, как реализуется четвертая составляющая стратегии. Налогоплательщики взаимодействуют с Минфином и IRAS в формате публичных консультаций по содержанию налоговых законопроектов и разъяснений службы. Проекты разъяснений по вопросам применения новых или сложных норм налогового законодательства (IRAS Consultation) публикуются на сайте IRAS или Минфина. Эти документы содержат в том числе вопросы о приемлемости рассматриваемой нормы права для налогоплательщиков и трудностях, с которыми они могут столкнуться при ее применении. Любой налогоплательщик вправе в своих комментариях предложить, какие проблемы IRAS следовало бы дополнительно осветить.
Кроме того, в качестве контрольного механизма в Сингапуре с 1999 г. действует Экспертная комиссия по вопросам получения обратной связи от налогоплательщиков (Taxpayer Feedback Panel). Она состоит из 24 членов – представителей местных торговых, промышленных и хозяйственных предприятий и объединений. На заседаниях Экспертной комиссии, которые проходят четыре раза в год, ее члены информируют руководство IRAS об отношении налогоплательщиков, представляющих тот или иной сектор экономики или ту или иную категорию населения, к последним налоговым инициативам и изменениям, а также об оценке уровня предоставляемых службой услуг.
Таким образом, IRAS может сформировать представление о настроениях налогоплательщиков и при необходимости обсудить с Минфином корректировку налоговой политики государства. Служба также использует заседания для того, чтобы довести до налогоплательщиков через их представителей информацию о планируемых изменениях.
По нашему мнению, при наличии четырех указанных составляющих, а также используя опыт успеха IRAS, любое заинтересованное государство сможет вступить на путь построения эффективного налогового администрирования и благоприятной налоговой среды.
