«Наши запросы информации стали для ФНС сигналом к тому, чтобы изменить подходы к проведению ВНП»

– Андрей Николаевич, не так давно налоговеды на разных интернет-площадках и в СМИ обсуждали Отчет, подготовленный Счетной палатой. Хотим обсудить его с Вами. Чем вызван выбор предмета анализа – выездные налоговые проверки (ВНП) и работа с доначислениями?

– По результатам анализа статистической налоговой отчетности Федеральной налоговой службы Счетная палата установила тенденцию к снижению доли результативных выездных налоговых проверок. Если в 2016 году этот показатель составлял 99,1 процента, то в 2020-м уже 95,5 процента. На протяжении нескольких лет отмечалась низкая эффективность взыскания доначисленных сумм по результатам ВНП. В 2020 году она не превышала 55 процентов. Эти показатели и стали поводом, чтобы выбрать именно такую тему экспертно-аналитического мероприятия.

– На основе каких материалов проводился анализ, что именно исследовалось?

– Помимо статистической налоговой отчетности изучен большой массив полученной от ФНС информации по всему спектру вопросов, связанных с ВНП. Это организация и проведение предпроверочного анализа (ППА), подготовка, назначение и проведение выездной налоговой проверки, оформление ее результатов. А также рассмотрение досудебных и судебных споров по ВНП, взыскание задолженности.

Исследовано и влияние ВНП на финансово-хозяйственную деятельность организаций. Для этого проанализировано свыше 35 тысяч записей о проведенных ВНП и более 1 миллиона 300 тысяч записей о налогоплательщиках, где ВНП не проводились.

– В части влияния ВНП на показатели деятельности налогоплательщиков выявлено существенное изменение разницы в показателях – выручка, доходы, налоги – между проверяемыми компаниями и организациями, которые не проверялись. Установлено, что наименьшее воздействие проверки оказывают на компании отрасли производства, а хозсубъекты сферы торговли в большей степени ощущают эффект от проверок. Можно ли говорить, что компании уходят с рынка?

– Исследование было нацелено на то, чтобы выяснить, есть ли сам эффект выездных налоговых проверок для бизнеса. Но полученные результаты не позволяют сделать вывод о существенности и отрицательном характере такого влияния. Это предмет для отдельного изучения, которое Счетная палата не проводила.

– Анализ проводился довольно долгое время: с 24 января по 29 ноября 2022 года. И, как указано в Отчете, в этот период налоговое ведомство приняло ряд мер, чтобы «исправить ситуацию». Расскажите о взаимодействии с ФНС в ходе вашей работы. Интересно узнать, как проверяют проверяющих.

– Наши запросы информации по организации и проведению ВНП стали для ФНС сигналом к тому, чтобы изменить подходы к проведению таких налоговых проверок.

В 2022 году, чтобы снизить удельный вес безрезультатных ВНП, Служба сузила зоны контроля, сделав акцент на НДС. Она отказалась от малоэффективных проверок, где доначисления могут составить, по данным ППА меньше 3 миллионов рублей, от проверок индивидуальных предпринимателей и физических лиц.

Для уменьшения общей продолжительности выездных проверок предусмотрены назначение и проведение комплексных ВНП в исключительных случаях, а рекомендуемый срок тематических проверок с 1 июля 2022 года должен составлять не больше трех месяцев.

Чтобы снизить административную нагрузку на бизнес из-за обязательного проведения мероприятий налогового контроля в ходе отработки отдельных критериев риска, с мая прошлого года исключено обязательное направление требований налогоплательщикам о представлении документов по критериям риска в прикладной подсистеме «ППА-Отбор».

– Как Вы считаете, воспримут ли адресаты – ФНС и Правительство – Ваши предложения? И много ли времени, усилий, на Ваш взгляд, нужно для их реализации? В Отчете не оказалось рекомендаций для Минфина России. Почему?

– Нашими внутренними документами предусмотрено, что объекты аудита могут ознакомиться с проектом Отчета по результатам мероприятий. Им дана возможность высказать замечания и предложения, в том числе по нашим предложениям и рекомендациям. От ФНС таких замечаний и предложений не поступило.

Чтобы выполнить наши рекомендации, Служба должна будет внести изменения как во внутриведомственные документы, так и в АИС «Налог-3». Скорректировать внутриведомственные документы недолго, больше времени займет процесс изменений АИС «Налог-3».

Что касается рекомендаций Минфину, то они фактически ему и даны, но только в виде рекомендаций Правительству. По сути они сводятся к внесению поправок в Налоговый кодекс, а также к проведению анализа правоприменительной практики по предоставлению рассрочек в ситуациях, когда налогоплательщик не может единовременно уплатить доначисленные суммы. Чтобы сделать эту работу, вполне достаточно отведенных нами шести месяцев. Поэтому мы считаем, что в рекомендуемый срок – до 1 июля 2023 года – она может быть выполнена.

– В Отчете много ссылок на приказы, письма ФНС с грифом ДСП – «для служебного пользования». Все ли эти документы настолько секретны, что об их содержании нельзя знать налогоплательщикам?

– Решение, относить ли ту или иную информацию к категории «для служебного пользования», принимает ее владелец. Поэтому сложно сказать о причинах, по которым гриф ДСП проставлен на большом количестве документов о проведении ППА и ВНП. Сведения об этом мы у ФНС не запрашивали.

– Как указано в Отчете, в системе критериев риска ФНС в части выявления уклонения от уплаты НДС нет критериев, позволяющих обнаружить налоговые риски на основании данных национальной системы прослеживаемости товаров и Федерального реестра потенциальных выгодоприобретателей. Вы обсуждали со Службой, почему эти базы не объединены и такая работа не автоматизирована?

– Это как раз и относится к нашим рекомендациям налоговому ведомству. Следует разработать и включить в систему оценки рисков данные названных двух систем и обеспечить их взаимодействие с «ППА-Отбор».

– В Отчете не упоминаются налоговые комиссии, куда в рамках ППА вызывают руководителей организаций-налогоплательщиков и где сотрудники инспекций порой угрожают назначением ВНП в случае отказа добровольно доплатить требуемые суммы. Вам такие факты не встречались в ходе анализа?

– Нет, нам такие факты не встречались. Известно, что с июля 2020 года в налоговых органах проведение комиссий по легализации налоговой базы и базы по страховым взносам отменено.

– В Отчете отмечено, что в НК РФ нет положений, предусматривающих проведение налоговыми органами выемки документов в рамках дополнительных мероприятий налогового контроля. Правительству предложено внести в Кодекс дополнение. Кроме того, согласно Отчету по данной категории дел сформирована судебная практика в пользу налоговых органов.

В статье 94 НК РФ выемка действительно предусмотрена только для ВНП, но, наверное, у законодателя были на то причины. А ссылки на судебные акты вряд ли подтверждают вывод, что практика сложилась: эти акты судов не имеют прецедентного характера. Разрабатывая предложение Правительству, оценивалось ли влияние новой нормы на налогоплательщиков? Не отобьет ли это желание на этапе возражений раскрывать все аргументы и замечания, не будут ли налогоплательщики приберегать их для этапа апелляционного обжалования?

– В соответствии с пунктом 6 статьи 101 НК РФ дополнительные мероприятия налогового контроля назначаются в случае, когда надо получить дополнительные доказательства для подтверждения факта совершения нарушений или их отсутствия. В абзаце 3 этой статьи проведение выемки как дополнительного мероприятия налогового контроля не поименовано. Но осуществление экспертизы как дополнительного мероприятия налогового контроля невозможно без выемки документов.

Указанные в Отчете судебные акты признают обоснованным и правомерным производство выемки в рамках допмероприятий в целях проведения экспертизы. Чтобы исключить возможные споры по этому вопросу и снизить нагрузку на суды, считаем целесообразным нормативно закрепить выемку документов и предметов в качестве дополнительных мероприятий налогового контроля.

– В рамках исследования установлено, что основной причиной исключения из ППА – 63 процента случаев – стало неподтверждение риска, на основании которого отобран налогоплательщик. К наиболее часто исключаемым критериям риска отнесены шесть, сведения о которых представлены в приложении 3. Какие?

– Это четыре критерия, которые относятся к взаимоотношениям с контрагентами.

Во-первых, по результатам анализа банковских выписок есть расчеты с недобросовестными контрагентами-поставщиками.

Во-вторых, в книге покупок и журнале полученных счетов-фактур анализируемого налогоплательщика есть контрагенты, отнесенные к категориям «однодневка» и «„техническая“ компания».

В-третьих, в соответствии с базой ПП «Контроль НДС» установлено наличие взаимоотношений по книге покупок налогоплательщика с контрагентами, имеющими высокий уровень налогового риска.

И в-четвертых, исходя из той же базы по книге покупок налогоплательщика установлено расхождение вида «разрыв» с контрагентами, имеющими средний уровень налогового риска либо не подавшими декларацию по НДС.

Один критерий касается НДФЛ: в справках по этому налогу сумма начисленного налога не совпадает с суммой уплаченного по данным КРСБ конкретного налогоплательщика.

Еще один критерий имеет отношение к сравнению данных ККТ и налогового учета: превышение суммы доходов по данным ККТ над суммой выручки по данным налогового учета.

– Судя по Отчету, ФНС соглашается, что законодательство не возлагает на налоговые органы обязанность проводить мониторинг качества проведения ППА налогоплательщика, в отношении которого завершена ВНП (см. текст на полях). Счетная палата согласна, что это важная составляющая мероприятий контроля. Но разве для такой работы нужны поправки в закон, не достаточно ли закрепить обязанность приказом главы Службы? Планирует ли Счетная палата провести анализ работы налоговых органов в части ППА?

– По информации ФНС, подготовлен технологический процесс «Мониторинг качества выездной налоговой проверки». Это аналитический сегмент, который использует исходные данные разных подсистем по анализу сроков формирования документов. Он отражает полноту мероприятий, проведенных в ходе ВНП и ППА. Данный технологический процесс в автоматическом режиме должен позволить сопоставить суммы предполагаемых доначислений по ППА и суммы фактически выявленных нарушений.

Что касается Вашего второго вопроса, то Счетная палата не планирует проводить анализ работы налоговых органов в части ППА.

– Чем обусловлено отмеченное в Отчете резкое поступательное сокращение эффективности взыскания задолженности (см. рис.)?

– Речь идет не о календарном годе, в котором применялись меры взыскания задолженности, а о годе вступления в силу решения налогового органа. Естественно, чем раньше принято решение, тем большее количество мер применили налоговые органы для взыскания.

Вместе с тем есть причины, препятствующие поступлению доначислений по результатам ВНП в полном объеме или затягивающие сроки поступлений в бюджет. Среди них можно выделить две: приостановление применения мер взыскания задолженности и обеспечительных мер в условиях COVID-19; введение моратория на возбуждение дел о банкротстве по заявлениям кредиторов².

Нельзя не назвать среди причин и вывод активов налогоплательщика в период мероприятий налогового контроля, перевод бизнеса на зависимые, дочерние предприятия до начала или в период проведения ВНП, прекращение финансово-хозяйственной деятельности. А порой у налогоплательщиков нет активов и денежных средств, соизмеримых с суммой доначислений.

Еще одна причина – инициирование банкротства. Также на срок взыскания задолженности влияет длительная процедура оценки и реализации имущества в рамках исполнительного производства и процедуры банкротства.

– И наконец, анализ показал невостребованность рассрочки в связи с доначислениями по итогам ВНП (см. текст на полях). Когда была введена такая возможность, представители ФНС «рекламировали» ее как эффективный инструмент расчетов должника с бюджетом. Но, видимо, одной лишь нормы в НК РФ недостаточно для широкого применения этого инструмента. В чем, на Ваш взгляд, проблема и как ее объясняет Служба?

– Основная причина, по которой было отказано в предоставлении рассрочки по подпункту 7 пункта 2 статьи 64 НК РФ, связана с непредставлением полного комплекта документов.

Счетная палата не располагает информацией о причинах, по которым налогоплательщики не обращаются в налоговые органы о предоставлении рассрочки, если решение налогового органа не обжалуется, а доначисленные суммы при этом не уплачены. В связи с чем мы рекомендовали Правительству поручить Минфину провести такой анализ. Стоит определить причины низкой востребованности рассрочек по этому основанию и по результатам при необходимости подготовить соответствующие изменения в НК РФ.

– Спасибо за ответы!

Интервью подготовила Маргарита Завязочникова, зам. главного редактора журнала «Налоговед»